【中國(guó)環(huán)保在線 技術(shù)前沿】隨著生活水平提高，城鄉(xiāng)結(jié)合部生活垃圾處理問(wèn)題也日漸凸顯。城鄉(xiāng)結(jié)合部是生活垃圾的集合帶，長(zhǎng)期以來(lái)一直被迫承擔(dān)城市生活垃圾的終儲(chǔ)存地的角色。在生活垃圾處理領(lǐng)域引入商業(yè)資本，采用BOT模式兼顧城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部，提高技術(shù)和效率，成為新思路。　　隨著生活水平的提高，居民對(duì)環(huán)保越來(lái)越關(guān)注，而現(xiàn)行財(cái)政收入對(duì)環(huán)保的承受力相當(dāng)有限。一方面現(xiàn)行生活垃圾處理效率和技術(shù)低下，另一方面隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，產(chǎn)生了一個(gè)特殊地帶――城鄉(xiāng)結(jié)合部，城市是環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)，而城鄉(xiāng)結(jié)合部往往被忽視。在生活垃圾處理領(lǐng)域引入商業(yè)資本，采用BOT模式兼顧城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部，提高技術(shù)和效率，成為新思路。
　　
　　一、研究背景
　　
　　生活垃圾處理是一個(gè)公益性較強(qiáng)的行業(yè)，長(zhǎng)期以來(lái)作為公共產(chǎn)品而由政府運(yùn)營(yíng)，形成了一個(gè)具有自然壟斷的和自我封閉的行業(yè)。國(guó)家財(cái)政撥款維持運(yùn)營(yíng)，受限于財(cái)政能力約束，垃圾處理技術(shù)落后，效率低下，二次污染嚴(yán)重。城鄉(xiāng)結(jié)合部是生活垃圾的集合帶，長(zhǎng)期以來(lái)一直被迫承擔(dān)城市生活垃圾的終儲(chǔ)存地的角色。財(cái)政環(huán)保支出的重點(diǎn)多放在城市，城鄉(xiāng)結(jié)合部表面與城市共用一套處理系統(tǒng)，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地域分散，運(yùn)輸成本高，居民素質(zhì)地下等原因，實(shí)質(zhì)上大多就地焚燒或填埋。通過(guò)采用BOT模式，在生活垃圾處理環(huán)節(jié)引入商業(yè)資本，引進(jìn)新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾的綜合處理，提高運(yùn)營(yíng)效率，緩解財(cái)政壓力，真正兼顧城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部的生活垃圾處理。
　　
　　二、生活垃圾處理模式
　　
　　(一)政府主導(dǎo)的垃圾處理模式
　　
　　政府主導(dǎo)的垃圾處理運(yùn)作模式環(huán)節(jié)眾多，直接由財(cái)政撥款，形成了“給多少錢(qián)，辦多少事”的狀況，資金使用效率低;受資金限制，處理技術(shù)落后等一些列問(wèn)題。
　　
　　(二)BOT模式
　　
　　美國(guó)的生活垃圾收集和運(yùn)輸都是由商業(yè)公司運(yùn)營(yíng)，商業(yè)公司由于自負(fù)盈虧因而降低成本的動(dòng)機(jī)非常大，可以極大提率。由商業(yè)公司運(yùn)營(yíng)垃圾處理的前端，那么必須進(jìn)行嚴(yán)格的成本和收益核算和項(xiàng)目招標(biāo)，商業(yè)公司在垃圾分類(lèi)中，可回收垃圾可以帶來(lái)一定的現(xiàn)金流，保證商業(yè)公司一定的收益率的基礎(chǔ)上，根據(jù)每噸垃圾對(duì)商業(yè)公司進(jìn)行補(bǔ)貼，由于商業(yè)運(yùn)營(yíng)的效率更高，對(duì)商業(yè)公司進(jìn)行補(bǔ)貼，不僅不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以節(jié)省一部分目前在垃圾收集和運(yùn)輸方面的支出費(fèi)用。
　　
　　目前BOT模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用集中在污水處理廠和垃圾焚燒廠，未形成綜合處理工業(yè)園區(qū)，未使生活垃圾盡其所用，垃圾的利用率比較低。通過(guò)建立生活垃圾綜合處理園區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)綜合利用。綜合園區(qū)的設(shè)計(jì)不一定需要按照?qǐng)D形中，也可以由生活垃圾焚燒發(fā)電廠，以及配套的爐渣綜合利用廠、飛灰處理廠、生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)和滲濾液處理廠組成。而項(xiàng)目公司由商業(yè)資本和政府共同出資可以相互監(jiān)督，降低雙方違約風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　(三)BOT模式的優(yōu)勢(shì)
　　
　　(1)資金利用。政府采用BOT方式能夠吸引大量的國(guó)內(nèi)外資金，充分解決環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)的資金的缺口問(wèn)題;除此之外，BOT方式有利于政府調(diào)整資金使用的結(jié)構(gòu)，把資金引導(dǎo)到垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，以使政府能夠集中有限資源投入到那些不被現(xiàn)有的投資者看好，但卻關(guān)系著國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目上。
　　
　　(2)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高。利用BOT模式，政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目的投資者。項(xiàng)目的借款及其風(fēng)險(xiǎn)由承包商負(fù)責(zé)承擔(dān)，而政府不再需要對(duì)項(xiàng)目債務(wù)擔(dān)保或簽署，減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
　　
　　三、BOT模式可行性分析
　　
　　(1)理論可行性。終項(xiàng)目是否可行的重要的一點(diǎn)就是改變現(xiàn)有方式能不能把“蛋糕”做大，只有“蛋糕”做大了各方才有可能從中受益。商業(yè)運(yùn)營(yíng)因預(yù)算硬約束和自負(fù)盈虧激勵(lì)，效率會(huì)高于政府部門(mén)運(yùn)營(yíng)，因而企業(yè)商業(yè)運(yùn)營(yíng)垃圾的收集分類(lèi)會(huì)比政府更有效率;垃圾分類(lèi)后一方面可以實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用，另一方面也可以實(shí)現(xiàn)分類(lèi)利用，終處理的效率也會(huì)提高;將城鄉(xiāng)結(jié)合部納入到整個(gè)垃圾處理體系，可以增加垃圾處理量，垃圾處理領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，隨著處理量的增加，單位成本會(huì)降低，單位收入會(huì)上升。從以上三個(gè)方面可知采用BOT模式終將能夠做大整個(gè)“蛋糕”，使得各方同時(shí)存在收益可能。
　　
　　(2)環(huán)保企業(yè)參與度。目前國(guó)內(nèi)積極參與BOT項(xiàng)目的企業(yè)越來(lái)越多，如桑德環(huán)境、上海環(huán)境集團(tuán)有限公司。筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研多家環(huán)保企業(yè)發(fā)現(xiàn)，環(huán)保企業(yè)對(duì)于參與BOT項(xiàng)目一方面都持謹(jǐn)慎態(tài)度，另一方面都非常感興趣。雖然BOT項(xiàng)目存在非常多的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、政府違約風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)，因而企業(yè)比較謹(jǐn)慎。但是生活垃圾處理BOT項(xiàng)目是一個(gè)壟斷行業(yè)，一旦公司獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，就可以在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)在一個(gè)沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)者的行業(yè)內(nèi)運(yùn)營(yíng)，獲得穩(wěn)定垃圾綜合處理現(xiàn)金流，即使在項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府后，企業(yè)仍然可以繼續(xù)提供后續(xù)支持服務(wù)，所以生活垃圾處理BOT項(xiàng)目對(duì)企業(yè)非常具有吸引力。
　　
　　(3)政府的態(tài)度。隨著B(niǎo)OT應(yīng)用范圍和領(lǐng)域不斷深化，特別是在高速公路領(lǐng)域，各級(jí)政府對(duì)BOT已有較為充分了解，而在環(huán)保領(lǐng)域，各級(jí)政府也開(kāi)始了解和嘗試BOT項(xiàng)目，如洛陽(yáng)市、常德市、武漢市等等。通過(guò)社會(huì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)不少政府官員對(duì)于BOT項(xiàng)目都有或多或少的了解和興趣。目前限于財(cái)政資金的局限，特別是在財(cái)政收入不是非常高的地區(qū)，城市生活垃圾處理是非常棘手的問(wèn)題，城鄉(xiāng)結(jié)合部更是無(wú)力顧及。而隨著人們收入水平提高，居民對(duì)環(huán)保的要求也越來(lái)越高，目前的環(huán)保狀況已經(jīng)越來(lái)越不能滿(mǎn)足大眾需求。BOT能讓商業(yè)資本介入，不僅能夠解決城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部的生活垃圾問(wèn)題，還可以實(shí)現(xiàn)垃圾的綜合處理，因而激起了政府部門(mén)的興趣。但是同時(shí)也存在一些問(wèn)題，目前的城市垃圾處理涉及的利益主體非常多，統(tǒng)一協(xié)調(diào)困難大，另一方面環(huán)衛(wèi)部門(mén)在BOT項(xiàng)目評(píng)估和操作上缺乏專(zhuān)業(yè)人才也成為一大瓶頸。
　　
　　四、建議
　　
　　城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個(gè)地理上相當(dāng)特殊的位置，肩負(fù)著城市和農(nóng)村的雙邊功能。隨著生活水平提高，城鄉(xiāng)結(jié)合部生活垃圾處理問(wèn)題也日漸凸顯。城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊位置決定了現(xiàn)行的生活垃圾處理模式對(duì)其的忽視。隨著環(huán)保問(wèn)題日益突出，單靠政府財(cái)政資金解決環(huán)保問(wèn)題已經(jīng)略顯單薄。雖然生活垃圾處理具有教強(qiáng)的外部性，具有公共產(chǎn)品特點(diǎn)，但是通過(guò)BOT模式能夠?qū)⑼獠啃詢(xún)?nèi)部化，也可以由商業(yè)資本運(yùn)營(yíng)。在控制BOT模式的風(fēng)險(xiǎn)的情況下，在生活垃圾處理領(lǐng)域引入商業(yè)資本可以提率，解決城市生活垃圾處理低效和城鄉(xiāng)結(jié)合部垃圾污染問(wèn)題，同時(shí)減少財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。在建立和完善法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，合理有序在生活垃圾處理方面引入BOT模式，可以促進(jìn)生活垃圾“、無(wú)害、快速”地處理。