【中國環(huán)保在線 環(huán)衛(wèi)清潔】近年來，環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步放開競爭性業(yè)務的市場準入，引進社會資本，實行特許經(jīng)營，調(diào)整服務價格水平，培育價格形成機制，國有企業(yè)進行業(yè)務分拆和股權多元化，逐步改善政府管制。但是，在實踐中也出現(xiàn)了一些問題，今后應該重點研究和解決。　　
　　自20世紀80年代以來，世界發(fā)達國家和發(fā)展中國家先后開始了對自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的改革進程，我國的城市公用事業(yè)自20世紀90年代中期以來，也開始了以放松市場準入和引入競爭為特征的改革。環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步放開競爭性業(yè)務的市場準入，引進社會資本，實行特許經(jīng)營，調(diào)整服務價格水平，培育價格形成機制，國有企業(yè)進行業(yè)務分拆和股權多元化，逐步改善政府管制。但是，與此同時，也出現(xiàn)了民營化后供給增加不多、價格上漲很快、服務質(zhì)量沒有保障的問題，以及特許經(jīng)營權拍賣中的合謀、特許經(jīng)營雙方缺乏承諾的問題等。
　　
　　本文在現(xiàn)有研究的基礎上，結(jié)合北京市環(huán)衛(wèi)行業(yè)生活垃圾處理的實際，即生態(tài)城市建設目標高與財政約束低的特點，探討北京市生活垃圾處理的市場化改革與政府管制問題。
　　
　　一、市場化改革與政府管制的重點、現(xiàn)狀和問題
　　
　　城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化與政府管制包括引入競爭、價格管制、特許經(jīng)營、第三方管制等內(nèi)容，其中的重點主要有以下兩點。
　　
　　首先，要區(qū)分具體的業(yè)務。
　　
　　要區(qū)分自然壟斷性業(yè)務和非自然壟斷性業(yè)務，并實行區(qū)別對待的管制政策。一方面，對于自然壟斷性業(yè)務，政府應嚴格控制新企業(yè)的進入，是只允許一家企業(yè)還是允許兩家及兩家以上企業(yè)經(jīng)營，需要考慮成本弱增性以及效率比較問題。當某種業(yè)務的需求量超過了成本弱增的范圍時，就應該允許兩家及兩家以上企業(yè)共同經(jīng)營，實行直接競爭。即使在成本弱增范圍內(nèi)，為了打破壟斷，對于成本弱增程度低的業(yè)務，也可以允許兩家及兩家以上企業(yè)實行寡頭競爭。
　　
　　另一方面，對于垃圾處理廠等非自然壟斷性業(yè)務政府應降低進入壁壘，允許多家新企業(yè)進入，較充分地發(fā)揮市場機制的作用，但政府仍然要控制進入非自然壟斷性業(yè)務領域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達到小經(jīng)濟規(guī)模，避免低水平的過度競爭。
　　
　　其次，要選擇競爭的方式。
　　
　　在采取保留一體化條件下是允許其他企業(yè)進入還是采取在位壟斷者分拆的方式進行競爭，需要考慮如何實現(xiàn)有效競爭問題。城市公用事業(yè)沉淀成本巨大，如果為了競爭重復建設，則社會成本高昂，浪費極大。因此，應在保留各種管網(wǎng)、軌道等業(yè)務部門的壟斷條件下，實行分拆競爭。所謂分拆競爭，就是把壟斷部門與垃圾處理廠、運輸企業(yè)等競爭部門分割開，在垃圾處理廠、運輸企業(yè)之間展開競爭。
　　
　　北京市城鄉(xiāng)生活垃圾處理體系包括收集、運輸、處理三個環(huán)節(jié)，即生活垃圾處理主要是由居民放入指定的垃圾桶內(nèi)，社區(qū)保潔員按指定時間用手推車或腳踏車將垃圾送至垃圾收集樓，城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車將垃圾運往垃圾中轉(zhuǎn)站，經(jīng)過分揀篩選處理后，再由城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車運往垃圾處理場分別進行填埋、堆肥、焚燒處理。
　　
　　在“十一五”期間，北京市以建設生態(tài)城市為目標，大力推進生活垃圾的減量化、資源化和無害化；科學調(diào)整工藝比例，加快生活垃圾處理從以填埋為主的方式向資源綜合利用方式的轉(zhuǎn)變；將逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、技術先進、資源得到有效利用的現(xiàn)代化垃圾治理體系。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾轉(zhuǎn)運站7座，轉(zhuǎn)運站數(shù)量達到12座；新建和改擴建生活垃圾處理設施27座，生活垃圾處理廠（場）達到33座，具有日處理生活垃圾16530噸、餐廚垃圾1200噸的能力，其中，具有較好資源化、減量化效果的焚燒處理能力6000噸/日，綜合處理能力8000噸/日，原生垃圾直接衛(wèi)生填埋處理率下降至19.6%，垃圾通過焚燒、堆肥、填埋工藝處理的比例逐步趨于合理。
　　
　　近年來，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制取得了一定的進展。一方面，放松了市場準入，允許社會資本包括外資進入，有幾個設施建設項目采取了特許經(jīng)營方式。市屬環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位完成改制，先成立了四個環(huán)衛(wèi)公司，后組建成北京環(huán)衛(wèi)集團，區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局改制為環(huán)衛(wèi)服務中心。市政市容管理部門對垃圾處理費用收取和垃圾處理經(jīng)濟費用補償進行了規(guī)范。
　　
　　另一方面，形成了市國資委管環(huán)衛(wèi)企業(yè)，市政管委管環(huán)衛(wèi)行業(yè)規(guī)劃、技術和費用標準、調(diào)度、管制，區(qū)縣政府管轄區(qū)內(nèi)生活垃圾處理設施建設和運營的格局；依照《北京市基礎設施特許經(jīng)營辦法》，對采取特許經(jīng)營方式的項目進行招標、談判和管制；現(xiàn)有生活垃圾處理運營和環(huán)衛(wèi)作業(yè)開始采取委托運營、委托服務形式。
　　
　　但是，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制也存在一定的問題。一方面，生活垃圾處理的市場開放程度不夠，社會資本包括外資進入水平有限，融資方式較少；生活垃圾處理的特許經(jīng)營項目少，特許經(jīng)營中存在合同不完善、合同簽訂后再談判等問題；垃圾處理價格形成機制不完整，垃圾收費標準低和收費率不高，垃圾處理經(jīng)濟補償機制有待完善；生活垃圾處理資產(chǎn)所有者主體和職能尚不明確；區(qū)縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位還保留事業(yè)單位性質(zhì)，沒有進行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，市屬環(huán)衛(wèi)集團的組建弱化了市場競爭等。另一方面，政府管制主體設計不到位，管制職能不明確；政府管制的法律法規(guī)不完善、不系統(tǒng)，垃圾處理服務標準有待細化；缺乏社會中介和居民參與政府管制的制度環(huán)境，政府管制過程不夠規(guī)范，管制效率有待進一步提高。
　　
　　二、完善市場化中的政府管制制度和政策
　　
　　為了實現(xiàn)建設生態(tài)城市及建立現(xiàn)代化垃圾治理體系的目標，必須完善市場化中的政府管制制度和政策。首先，要進一步加大開放市場、引入競爭的力度。由于生活垃圾處理行業(yè)沒有自然壟斷屬性，它的清掃、收集、轉(zhuǎn)運和處理都屬于競爭性業(yè)務。因此，在城市公用事業(yè)中，生活垃圾處理行業(yè)的市場化程度應該是較高的。
　　
　　但目前，北京市生活垃圾處理行業(yè)的市場開放程度還不夠，在城市公用事業(yè)六大產(chǎn)業(yè)中處于中等偏下水平。要轉(zhuǎn)變開放市場的財政約束觀念，事實數(shù)據(jù)表明，生活垃圾處理開放市場的根本原因并不是財政約束，全市財政收入平均增幅連續(xù)14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾處理定價機制、收費制度及補貼政策。根據(jù)生活垃圾處理設施建設和運營全過程所發(fā)生的費用，按照市場機制形成生活垃圾處理的定價系統(tǒng)；在此基礎上，考慮到生活垃圾處理的準公共產(chǎn)品特性，科學合理地建立生活垃圾處理收費制度。再次，在市場化改革進程中，一定要建立和完善政府管制制度。要從管制機構設立、管制法規(guī)確定、管制有效運行等方面，積極探索由社會中介和居民參與的政府管制模式。