【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】近日，國務院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》，進一步落實中央關于改革環(huán)境治理基礎制度的部署，對污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。這之后，排污許可制改革成為了環(huán)保部承擔的重要任務之一，也成為了整個環(huán)保界和企業(yè)界重點關注的話題。

　　　　2016年11月21日，國務院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)【2016】81號文，簡稱“實施方案”），進一步落實中央關于改革環(huán)境治理基礎制度的部署，對污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。
　　
　　中國的環(huán)境治理基礎制度要進行系統(tǒng)性的大改革——這在中央的十八屆五中全會上就已經(jīng)有了綱領性的文件要求，基礎改革的內(nèi)容包括“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”、“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”和“開展環(huán)保督察巡視”等等——這些重大變革都已在2016年拉開帷幕。
　　
　　近日，我國多地大面積的霧霾正牽動著人們的神經(jīng)，而被環(huán)保部“確診”為主要污染源的工業(yè)源依然難辭其咎，無論是在排放量上，還是在可控程度上都還是個“老大難”——超標普遍，造假不斷，新聞媒體上不斷刷新多路環(huán)保督查組“曝光式”的公告。固定源管理的難題亟待尋根問底地得到解決。
　　
　　在2016年接近尾聲之際，醞釀多年的排污許可制度終于展現(xiàn)了藍圖。
　　
　　“實施方案”中的關鍵詞
　　
　　“實施方案”發(fā)布后，其中不少“關鍵詞”立即牽引了人們的視線，引發(fā)關注和熱議——“固定污染源環(huán)境管理的核心制度”；“整合”現(xiàn)有制度；“一證式”管理，“減輕企業(yè)負擔”；企業(yè)要建立“排污臺賬”和申領、核發(fā)、監(jiān)管流程“全程公開”，等等。
　　
　　“這些措辭完全是顛覆性的，真要成為現(xiàn)實，將重新定義現(xiàn)行的固定污染源管理制度，企業(yè)和管理者之間的關系也將發(fā)生重大的改變。”一位環(huán)境經(jīng)濟學專家興奮地評價說，同在一個微信討論群的另外幾位學者當即對此表示贊同。
　　
　　其實，早在一年前國合會的年會上，環(huán)保部部長陳吉寧就已經(jīng)“預告”了許可制改革終目標：以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺，實現(xiàn)排污企業(yè)在建設、生產(chǎn)、關閉等生命周期不同階段的全過程管理；實行一企一證；實行“一證式管理”；明晰各方責任，強化監(jiān)管，落實企業(yè)的誠信責任和守法主體責任，推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)向主動防范……
　　
　　這之后，排污許可制改革成為了環(huán)保部承擔的重要任務之一，也成為了整個環(huán)保界和企業(yè)界重點關注的話題。2016年1月11日，環(huán)保部成立了排污許可證實施領導小組，并設置了綜合組、大氣組和水組3個工作組，時任環(huán)保部總工程師的趙英民負責牽頭。從那時候起，領導小組就開始討論、起草、審議、修改包括“實施方案”草稿在內(nèi)的所有的改革文件。在參考上已有的成熟理論并與三十年來的環(huán)保管理實踐經(jīng)驗相結(jié)合的基礎上，領導小組又展開了密集的地方調(diào)研、行業(yè)調(diào)研，經(jīng)歷數(shù)十輪的專題討論和多次的征求意見，以“實施方案”為“頂層設計”的排污許可制度改革正式全面啟動。
　　
　　等待多年的路線圖
　　
　　“我們一直缺的就是環(huán)保制度的頂層設計，”環(huán)保部原總工程師楊朝飛說：“從70年代起，中國的環(huán)保制度建設就起步了，可以說門類早就比較齊全了——從事前預防的，到事中、事后監(jiān)管的，都有了。這些制度在不同層面上發(fā)揮了一定的作用，也在不同的階段解決了一些緊迫而突出的環(huán)境矛盾，可是大的問題，圍繞著污染源的不同環(huán)境管理制度之間銜接不上。”
　　
　　楊朝飛解釋說，區(qū)別于很多發(fā)達國家對企業(yè)貫穿全生命周期的“過程式”的管理，我們的環(huán)境管理是“環(huán)節(jié)式”的，一個環(huán)節(jié)，一套人馬，手握一項行政權力，負責一個管理的階段，對企業(yè)的要求缺乏邏輯上的一貫性。
　　
　　比如說，環(huán)評的就管環(huán)評，提了要求就給批了，也不管后面到底能不能落實，總量核查的不管達標排放，執(zhí)法用不了在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，有時候會發(fā)生重疊——哪些企業(yè)、哪些污染物應該管、怎么管，各職能部門都各自有一套邏輯，不同的要求常會發(fā)生沖突；有時候又是脫節(jié)的，比如環(huán)評報告批復文件中對企業(yè)在某地的排放行為可能提出很多更嚴格的要求，但是按照現(xiàn)行的法律，只要企業(yè)在實際生產(chǎn)活動中的排放不超標，環(huán)保部門就算發(fā)現(xiàn)了企業(yè)沒有執(zhí)行環(huán)評的要求，也沒有辦法落實處罰，導致環(huán)評“落空”?？雌饋砀闪撕芏喙ぷ鳎枪芾淼膶嶋H效果并不好。
　　
　　他說，排污許可證制度在上早已經(jīng)是被廣泛采用的成熟的制度，是對固定污染源實行“過程管理”即全生命周期“一證式”監(jiān)管的基礎性制度。這項制度的建設也是在任環(huán)保局長曲格平時代就提出來了，那個時候許可證是作為環(huán)保制度建設的“新五項”之一，也正因為它只是“之一”，而沒有明確其基礎性，統(tǒng)攝不了其他制度，所以也一直“難產(chǎn)”。不僅如此，過去三十年來，中國的環(huán)保一直就沒有明確環(huán)境質(zhì)量目標的核心地位，許可證制度實際上也并無大用場，也就成了一個可有可無的殘缺擺設。在楊朝飛當環(huán)保部政策法規(guī)司司長期間，從07年到09年，國務院曾連續(xù)三年把排污許可制度的立法列入立法計劃。