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【中國(guó)環(huán)保在線 固廢處理】 此文為蘭亞軍垃圾分類系列文章之五，也是其核心觀點(diǎn)的闡述。垃圾分類作為新興市場(chǎng)，雖然依然有諸多問題亟待理順和解決，但是基于我國(guó)國(guó)情，它是環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化大浪潮下不可或缺的重要一環(huán)，垃圾分類的根本出路還是在于市場(chǎng)化改革。
垃圾分類系列文章寫這里，是第五篇了，也是重要的一篇。從某種意義上說，前面所寫的文章都是為這篇文章做鋪墊和注解的。
再總結(jié)一下前文一些分析和觀點(diǎn)，從污染屬性來看，垃圾首先是污染物，對(duì)產(chǎn)生者(單位或居民)而言，應(yīng)該“誰產(chǎn)生誰付費(fèi)，多產(chǎn)生多付費(fèi)”，企業(yè)運(yùn)行的費(fèi)用主要靠垃圾分類處理費(fèi)；從行業(yè)屬性來看，垃圾分類處理屬于公用事業(yè)，具有很多與水、電、氣、公路等一樣的普遍性和共性，借鑒它們的做法，真正要可持續(xù)的進(jìn)行下去，市場(chǎng)化運(yùn)行是必然趨勢(shì)和方向。當(dāng)然，垃圾分類處理也有自己的特殊性和個(gè)性。
一、垃圾分類市場(chǎng)化改革的必要性
（一）概念
概括的說，是指在垃圾分類處理工作中，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)解垃圾分類處理的供給與需求，從而達(dá)到降低成本，提率，以及垃圾的資源化、減量化的目的。
具體而言，垃圾分類市場(chǎng)化是指將垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理、利用等各環(huán)節(jié)有效銜接起來，由一個(gè)市場(chǎng)主體來運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，配套相應(yīng)的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策。
（二）市場(chǎng)化的必要性
1、改革的需要
黨的十八大三中會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改革的總的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是如何處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好的發(fā)揮政府的作用”。
黨的十九大報(bào)告繼續(xù)指出：“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好的發(fā)揮政府的作用”，更好發(fā)揮政府的作用，不是要政府親力親為，自己去當(dāng)‘運(yùn)動(dòng)員”，而是要當(dāng)“裁判員”，制定好相關(guān)制度，從而保障市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行。
在3月舉行的全國(guó)生態(tài)環(huán)保大會(huì)上，說，環(huán)境治理要多采取“市場(chǎng)化”的手段。
還指出：在市場(chǎng)作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
因垃圾分類又具有社會(huì)性，還應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)的“治理之手”的作用。
2、政策的需要
垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質(zhì)資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統(tǒng)籌社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，只有依靠法律和政策的強(qiáng)制、引導(dǎo)作用，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化才可能實(shí)現(xiàn)。
我國(guó)2002年頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，2005年又頒布了《可再生能源法》并開始實(shí)施新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》， 2009年開始實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確要求垃圾處理產(chǎn)業(yè)化?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》要求推行產(chǎn)品責(zé)任延伸制度，目的是要調(diào)整政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會(huì)等各類主體在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和回收的全過程中所進(jìn)行的減量化、再利用和再循環(huán)活動(dòng)。
為了有效實(shí)施法律法規(guī)，相關(guān)部門又先后發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(計(jì)價(jià)格【2002】872號(hào))、《關(guān)于加快項(xiàng)目前期工作，積極推進(jìn)城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化有關(guān)問題的通知》(計(jì)辦投資[2002]1451號(hào))、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(建城[2002]272號(hào))、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(建設(shè)部令【2004】126號(hào))、《國(guó)家環(huán)?？偩株P(guān)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2005〕114號(hào))、《城市生活垃圾管理辦法》(建設(shè)部令第【2007】157號(hào))、及《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》(財(cái)稅字(94)001號(hào))等政策措施。
近幾年，特別是自2014年開始，國(guó)家大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的工作。2016年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，明確將垃圾處理納入探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)領(lǐng)域。
將垃圾分類納入PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，是因?yàn)槔幚眍I(lǐng)域探索開展PPP模式較早，申報(bào)國(guó)家PPP模式示范項(xiàng)目的積極性和成功率較高，且在開展PPP模式示范方面取得了一定經(jīng)驗(yàn)。
更深層次的原因是，垃圾處理領(lǐng)域正處在推動(dòng)政府、社會(huì)、市場(chǎng)“互動(dòng)共治”的關(guān)鍵期，采用PPP模式將會(huì)對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)作用、吸引社會(huì)力量參與和消除政府大包大攬行為產(chǎn)生助推作用。
今年6月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，提出“健全固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制，建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵(lì)機(jī)制，加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵(lì)約束機(jī)制”。這個(gè)文件的出臺(tái)，為垃圾分類處理的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化提供了保證。
需要明確的是，垃圾分類本身不是一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)，而是垃圾處理的一個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。前端垃圾分類一定要與中端收集、運(yùn)輸，后端處理及利用相結(jié)合，它們是一個(gè)有機(jī)的整體。
3、管理的需要
在管理體制上，我國(guó)目前多數(shù)城市環(huán)境衛(wèi)生體制完全是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式運(yùn)行的，是在垃圾糞便清掃清運(yùn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，集管理職能和環(huán)衛(wèi)作業(yè)為一體，政企不分，事企不分，隨著環(huán)衛(wèi)工作內(nèi)涵的深入和外延的擴(kuò)大，顯得效率低、負(fù)擔(dān)重，不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。
政府既要負(fù)責(zé)管理又要負(fù)責(zé)服務(wù)，結(jié)果既不能有效的實(shí)施管理，又不能很好的進(jìn)行服務(wù)，這是現(xiàn)行管理體制大的弊端。當(dāng)然，近幾年環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革在全國(guó)各地逐步推開。
由于環(huán)境衛(wèi)生涉及到社會(huì)的方方面面，傳統(tǒng)的體制和政策使相關(guān)行業(yè)互相分割，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，影響了管理力度。由于沒有有利的政策，廢舊物資回收行業(yè)正處于萎縮狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的資源化；由于不能有效的保障全社會(huì)采取潔凈生產(chǎn)工藝，不利于垃圾的減量化。
根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)當(dāng)采取多種經(jīng)濟(jì)手段，從稅收、信貸、征地和用電等方面對(duì)從事垃圾處理和回收利用的生產(chǎn)、流通企業(yè)、事業(yè)單位給予支持。
4、產(chǎn)業(yè)鏈的需要
政府在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中，要把發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，把垃圾分類、循環(huán)使用、收集、運(yùn)輸和處置這一城市垃圾處理的“產(chǎn)業(yè)鏈”作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助推器來對(duì)待。
城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的終目的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的大化，更是取得社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境的全面效益。
必須通盤考慮、設(shè)計(jì)城市垃圾處理的整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”，包括垃圾收集、分類、運(yùn)輸、加工、交易、廢品回收市場(chǎng)建設(shè)、檢查與監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
“產(chǎn)業(yè)鏈”中各個(gè)要素相互聯(lián)系，互成一體，任何一個(gè)要素的變化都會(huì)影響到其他要素。因此，要把“產(chǎn)業(yè)鏈”作為一個(gè)整體來設(shè)計(jì)、規(guī)劃和培育，只有這樣，才能起到事半功倍的效果。把任何一個(gè)要素從“產(chǎn)業(yè)鏈”中分離出來而進(jìn)行的努力，都是收效甚微的。
垃圾的收集、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、處理、回收，由于由不同性質(zhì)的單位、無組織的人群操作，一方面因多個(gè)利益主體的參與使得不同主體相互之間因利益關(guān)系難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾收、儲(chǔ)、運(yùn)、處理及回收各個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以有效地做好垃圾處理。
另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被個(gè)人或小團(tuán)體拿走了，而沒有回收價(jià)值的對(duì)社會(huì)環(huán)境有危害的部分卻被甩給了社會(huì)和政府，從而加大政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。
即使有企業(yè)愿意投資垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，由于沒有政府在垃圾處理收費(fèi)、稅收優(yōu)惠及貸款支持等方面的政策扶持，往往難以持續(xù)支撐下去，終也不得不退出這一領(lǐng)域。
5、融資的需要
在經(jīng)費(fèi)來源上，長(zhǎng)期以來，城市環(huán)境衛(wèi)生作為一項(xiàng)公益事業(yè)，完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。垃圾的產(chǎn)生者(居民或單位)，沒有付費(fèi)或“象征性”的付費(fèi)，從而垃圾產(chǎn)生的越來越多，結(jié)果垃圾收運(yùn)處理的費(fèi)用成為政府部門的沉重包袱，缺少資金來源，完全依賴于市長(zhǎng)是否重視，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)和資源化設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理，不利于城市環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
二、垃圾分類處理市場(chǎng)化常見的幾個(gè)誤區(qū)
1、形式上的誤區(qū)
很多地方，以為有企業(yè)參與垃圾分類運(yùn)營(yíng)的就是市場(chǎng)化了，這是對(duì)市場(chǎng)化概念粗淺、片面的認(rèn)識(shí)。誠(chéng)然，市場(chǎng)化一定需要市場(chǎng)主體——企業(yè)的參與，但不能說有企業(yè)參與的就是市場(chǎng)化。有企業(yè)參與只是必要條件，而非充分條件。嚴(yán)格的說，那只是企業(yè)化運(yùn)營(yíng)或政府購買服務(wù)。
2、內(nèi)容上的誤區(qū)
很多地方，只是將垃圾分類宣傳或投放環(huán)節(jié)市場(chǎng)化，而對(duì)收集、運(yùn)輸、處理、利用各環(huán)節(jié)卻“原封不動(dòng)”，這也不是垃圾分類的市場(chǎng)化，這是對(duì)垃圾分類市場(chǎng)化孤立、割裂的認(rèn)識(shí)。
3、成本上的誤區(qū)
垃圾分類這么多年沒有成功，還有一個(gè)原因就是未將垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處理、利用作為一個(gè)整體和系統(tǒng)來設(shè)計(jì)，為了分類而分類，把垃圾分類作為一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)”，為了分類而投入太大，不計(jì)成本，有些地方動(dòng)輒上千萬或幾千萬的標(biāo)，沒有考慮垃圾分類的經(jīng)濟(jì)性，沒有考慮經(jīng)濟(jì)性的垃圾分類注定是不可持續(xù)的。
4、結(jié)果上的誤區(qū)
前面講了，垃圾分類的根本目的是源頭減量，盡量減少垃圾，并通過垃圾分類改變居民的生活習(xí)慣和生活方式，提高全民的文明素質(zhì)，進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)方式和國(guó)家發(fā)展模式的改變。而不是具體要分出多少垃圾來，結(jié)果，有些地方出臺(tái)的政策使產(chǎn)生的垃圾非但未減少，還越來越多，這與垃圾分類的初衷背道而馳。
三、垃圾分類處理市場(chǎng)化的基本內(nèi)涵
1、以法制化為基礎(chǔ)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本就是法治經(jīng)濟(jì)，要以法制為基礎(chǔ)，明確政府、企業(yè)、社會(huì)、居民各個(gè)主體的職責(zé)和邊界，明確垃圾產(chǎn)生全生命周期即從產(chǎn)品設(shè)計(jì)——生產(chǎn)-包裝-銷售-使用都各方面責(zé)任和義務(wù)，承擔(dān)其共同但有區(qū)別的責(zé)任。
2、以產(chǎn)業(yè)化為支撐
產(chǎn)業(yè)化是指要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，找到一種有效方案，把政府統(tǒng)管的公益性事業(yè)行為轉(zhuǎn)變成政府引導(dǎo)與監(jiān)督、非政府組織參與和企業(yè)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)行為，把被分割成源頭分類投放、收集，中間運(yùn)輸和末端處理、利用的垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈整合成一個(gè)完整的通暢的產(chǎn)業(yè)體系，以實(shí)現(xiàn)垃圾處理社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和處理效率佳化。
3、以社會(huì)化為保障
社會(huì)化的含義是指在前端——垃圾分類宣傳和投放環(huán)節(jié)，一是要?jiǎng)訂T社會(huì)各方面的力量(包括政府、科研教學(xué)機(jī)構(gòu)、NGO、媒體等)。二是宣傳和教育居民由自然人轉(zhuǎn)社會(huì)人，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，要讓居民知道，垃圾分類不僅僅是一種值得鼓勵(lì)的行為，更是一種做社會(huì)人的責(zé)任和義務(wù)。
4、以價(jià)格機(jī)制為導(dǎo)向
市場(chǎng)化改革的核心是價(jià)格機(jī)制的改革，垃圾分類是一種經(jīng)濟(jì)行為。目前，我國(guó)垃圾分類主要靠行政手段在推動(dòng)，應(yīng)該以價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，把垃圾分類動(dòng)力層層傳遞給區(qū)縣、街道、社區(qū)、小區(qū)、物業(yè)以及居民身上，根據(jù)垃圾分類與否(混合垃圾多收費(fèi)、分類垃圾少收費(fèi))、距離遠(yuǎn)近、收集頻率來確定居民的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)源頭減量和垃圾分類工作。
四、現(xiàn)階段垃圾分類市場(chǎng)化面臨的主要問題
作為一個(gè)新誕生的市場(chǎng)，垃圾分類市場(chǎng)化面臨一些先天不足，還有很多問題，主要有：
一是理論體系不完整。垃圾分類是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，具體的實(shí)踐和推進(jìn)需要理論的支撐和指導(dǎo)。目前，我國(guó)還沒有一個(gè)完整、科學(xué)、系統(tǒng)的垃圾分類理論體系，來回答垃圾及垃圾分類的屬性和本質(zhì)是什么，垃圾分類的根本目標(biāo)是什么，實(shí)現(xiàn)路徑是什么以及相應(yīng)的保障措施、動(dòng)力機(jī)制等問題。沒有理論作指導(dǎo)的實(shí)踐是無序和盲目的。理論和實(shí)踐是辯證的統(tǒng)一，一方面理論指導(dǎo)實(shí)踐的進(jìn)程，另一方面實(shí)踐又推動(dòng)理論的進(jìn)一步完善。
二是法律制度體系不健全。任何一個(gè)垃圾分類做得好的國(guó)家或地區(qū)，都是以法制為基礎(chǔ)。目前，我國(guó)垃圾分類相關(guān)法律制度體系還不健全?；蛘呤菦]有相關(guān)的法律法規(guī)，或者出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，但比較宏觀和原則，可操作性不強(qiáng)。因?yàn)闆]有法律制度的規(guī)定和約束，政府、企業(yè)、街道、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司及居民等多個(gè)相關(guān)方，權(quán)責(zé)不分，關(guān)系不清，不能形成合力。
三是收運(yùn)處理體系不完善。沒有理論指導(dǎo)及健全的法律法規(guī)，垃圾分類的市場(chǎng)化機(jī)制沒有建立起來，不同類別垃圾由不同的政府部門管理，如再生資源由商務(wù)和供銷部門管理，工業(yè)垃圾和有害垃圾由環(huán)保部門管理，農(nóng)村垃圾由農(nóng)業(yè)部門管理，生活垃圾由住建部門管理等，體制分割導(dǎo)致垃圾管理不到位。地方城市立法權(quán)利、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)工具有限，垃圾分類服務(wù)難以形成市場(chǎng)化運(yùn)作。另外，地方財(cái)政重末端處理、輕視源頭減量和排放控制，導(dǎo)致企業(yè)參與的利益驅(qū)動(dòng)力不足。因此，落后的管理體制和不完善的政策支持體系是阻礙城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大障礙。
四是宣傳動(dòng)員體系不完備。垃圾分類“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”，需要“全民參與”，宣傳動(dòng)員是至關(guān)重要的，但目前的宣傳動(dòng)員體系不足。
五是考核體系不合理?？己耸侵笓]棒、風(fēng)向標(biāo)，有什么樣的考核標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)有什么樣的結(jié)果出現(xiàn)。現(xiàn)在很多垃圾分類的考核辦法，過多的考核“做了多少活動(dòng)、投入多少智能垃圾桶、請(qǐng)多少工人”等過程性指標(biāo)，而對(duì)源頭減少了多少垃圾、分出來多少垃圾，分出垃圾的成本是否低等實(shí)質(zhì)性的指標(biāo)很少，或者根本沒有。
五、國(guó)外城市垃圾分類處理管理經(jīng)驗(yàn)
首先，發(fā)達(dá)國(guó)家具有一套完善的垃圾分類法律制度體系。保證城市垃圾處理在以垃圾減量化和資源化的前提下積極推進(jìn)市場(chǎng)化的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。
其次，許多發(fā)達(dá)國(guó)家建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的完善的城市垃圾處理體系。在國(guó)家技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策體系的監(jiān)督和指導(dǎo)下，形成了良性循環(huán)的發(fā)展機(jī)制。在絕大多數(shù)歐美國(guó)家，市場(chǎng)機(jī)制直接貫穿垃圾收運(yùn)、處理的全過程，與政策的有機(jī)結(jié)合保證了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行。典型的做法是城市垃圾的分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等作業(yè)由城市市政部門組織向企業(yè)招標(biāo)。中標(biāo)的企業(yè)與市政部門簽訂合同，在合同期內(nèi)，垃圾處運(yùn)、處理有該企業(yè)承擔(dān)。
三是全民的深度動(dòng)員和教育體系。將垃圾分類納入學(xué)校教育，垃圾分類“從娃娃抓起”。
1、日本的做法
日本是個(gè)資源貧乏的國(guó)家，為了合理、充分利用資源，保護(hù)環(huán)境，日本制定了一整套完備的構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)的法律體系。其完備的法規(guī)體系為垃圾分類回收提供了依據(jù)和指南。在垃圾處理工作中，日本的政府一直居于主導(dǎo)地位。政府在垃圾處理中主要承擔(dān)兩方面的工作：一是構(gòu)筑嚴(yán)密的垃圾回收組織體系，確保完成該項(xiàng)工作的人手；二是制定具體的垃圾回收細(xì)分目錄。根據(jù)日本法律規(guī)定，都道府縣政府負(fù)責(zé)制定垃圾分類回收的實(shí)施計(jì)劃，基層地方政府市町村則根據(jù)各地的情況制定更為具體的實(shí)施細(xì)則，并承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)一般廢棄物的處置責(zé)任。
2、美國(guó)的做法
美國(guó)，其為降低垃圾處理的成本，80年代以來，美英等國(guó)均開始普遍采用招投標(biāo)制度將垃圾服務(wù)承包出去。美國(guó)對(duì)大約315個(gè)地方社區(qū)的固體垃圾收集的調(diào)查顯示，私營(yíng)機(jī)構(gòu)承包要比政府直接提供這種服務(wù)便宜25%的費(fèi)用，由獨(dú)立的研究組織提供的報(bào)告顯示私營(yíng)機(jī)構(gòu)承包使街道清掃費(fèi)用節(jié)約43%。
3、德國(guó)的做法
德國(guó)積極推行垃圾減量化和資源化，在垃圾處理上充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，也充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的力量，市場(chǎng)機(jī)制在垃圾的分類處理中得到充分運(yùn)用。從20世紀(jì)70年代開始，德國(guó)城市生活垃圾分類處理逐漸由國(guó)家職能部門負(fù)責(zé)處理向由國(guó)家職能部門監(jiān)督下的國(guó)有公司處理演變，終發(fā)展到在國(guó)家職能部門監(jiān)督下，由按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置的私人公司或含有部分國(guó)有股份的私人公司處理生活垃圾的新模式。目前德國(guó)生活垃圾處理系統(tǒng)中70%是完全私有化的企業(yè)或者是有部分國(guó)有股份的私有化企業(yè)。
需要說明的是，在總結(jié)國(guó)外的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不是看表面，而是看問題的實(shí)質(zhì)。特別要注意的是，因?yàn)槲幕嬍辰Y(jié)構(gòu)、發(fā)展階段的不同，不能照搬照抄，全盤復(fù)制，只能學(xué)習(xí)和借鑒，探索適合中國(guó)國(guó)情的垃圾分類之路。
六、垃圾分類市場(chǎng)化改革主要內(nèi)容
（一）目前國(guó)內(nèi)垃圾分類市場(chǎng)化試點(diǎn)的不足和誤區(qū)
環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化是我國(guó)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展方向，而垃圾分類市場(chǎng)化是環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的一個(gè)重要組成部分。目前，我國(guó)市場(chǎng)化試點(diǎn)主要有三類：
1、環(huán)衛(wèi)一體化試點(diǎn) 。即將一定區(qū)域(一般以區(qū)或縣為單位)內(nèi)的生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理、利用及路面保潔、公廁管理等與環(huán)衛(wèi)相關(guān)業(yè)務(wù)一起“捆綁打包”，由當(dāng)?shù)卣ㄟ^招標(biāo)等形式外包給一家大的企業(yè)來運(yùn)作。這種模式開始于2000年初期，近3年開始興起，模式也相對(duì)成熟，但不足的是，未將垃圾分類納入其中。
2、垃圾分類投放環(huán)節(jié)市場(chǎng)化試點(diǎn) 這種模式主要集中在江蘇、浙江等沿海地區(qū)，之前的成都也試過這種模式。這種模式的主要特點(diǎn)只是把垃圾分類投放這個(gè)環(huán)節(jié)單獨(dú)外包出來，進(jìn)行市場(chǎng)化試點(diǎn)。可以看出，這些地方市場(chǎng)化的方向是對(duì)的，但存在不足和誤區(qū)，因?yàn)槔诸愄幚硎且粋€(gè)系統(tǒng)工程，僅僅把分類投放環(huán)節(jié)外包，并沒有把分類收集、運(yùn)輸、處理等整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈條”外包，一方面，整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”由不同主體參與，“產(chǎn)業(yè)鏈”沒有建立起來。另一個(gè)，運(yùn)行成本也比較高。
3、垃圾分類市場(chǎng)化試點(diǎn)。目前，安徽合肥，浙江金華等少數(shù)地方，在嘗試把垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等各環(huán)節(jié)連接起來做市場(chǎng)化試點(diǎn)，這個(gè)方向是對(duì)的，也值得肯定。但不足的是，垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制以及政府、社會(huì)等多元共治的格局均未建起來，因此，還有很多的工作要做。另外還有不足，補(bǔ)貼機(jī)制是根據(jù)居民戶數(shù)按一定數(shù)額來補(bǔ)貼企業(yè)，這樣不利于源頭減量和資源化處理。
（二）市場(chǎng)化改革的主要內(nèi)容
1、確定垃圾分類市場(chǎng)化改革試點(diǎn)“課題組”
垃圾分類市場(chǎng)化改革試點(diǎn)工作是一個(gè)新生事物， 政策、法規(guī)及實(shí)踐都不成熟，需要專業(yè)的人去指導(dǎo)和管理。需要在全國(guó)層面成立垃圾分類改革試點(diǎn)“專家委員會(huì)“之類的課題組，提供專業(yè)、科學(xué)的理論指導(dǎo)和政策咨詢，并擬定垃圾分類改革試點(diǎn)方案，分區(qū)域、分階段、分步驟制定垃圾分類的“時(shí)間表”和“施工圖”。
課題組成員應(yīng)包括：相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)研究垃圾工作的專家、學(xué)者及有垃圾分類實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家組成。
2、確定市場(chǎng)改革試點(diǎn)地區(qū)
根據(jù)“點(diǎn)面結(jié)合，重點(diǎn)突破”的原則，在國(guó)家住建部公布的全國(guó)100個(gè)農(nóng)村垃圾分類示范縣及46個(gè)試點(diǎn)城市中，重點(diǎn)在全國(guó)生態(tài)文明先行實(shí)驗(yàn)區(qū)及全國(guó)生態(tài)文明區(qū)縣中，批選擇5—10個(gè)區(qū)或縣做改革試點(diǎn)。改革試點(diǎn)城市的選擇條件為：一市縣(區(qū))黨政“一把手”對(duì)垃圾分類有充分的認(rèn)識(shí)和積極的意愿，有能力有擔(dān)當(dāng)。特別市級(jí)“一把手”對(duì)此項(xiàng)工作很重視。二是基礎(chǔ)設(shè)施比較好，比如廚余垃圾處理廠、可回收垃圾分揀廠等基本設(shè)施已建成。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基環(huán)衛(wèi)礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較好。四是垃圾分類民眾基礎(chǔ)比較好。
3、主要制度創(chuàng)新
垃圾分類改革試點(diǎn)堅(jiān)持“問題導(dǎo)向，目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向”的原則，遇到難點(diǎn)、問題不回避，要有將垃圾分類改革進(jìn)行到底的決心。
國(guó)家主席在2018年新年賀詞中談到改革開放時(shí)說，“改革開放是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的必由之路，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必由之路。我們要以慶祝改革開放40周年為契機(jī)，逢山開路，遇水架橋，將改革進(jìn)行到底。
改革試點(diǎn)以區(qū)或縣為單為行政單位，以“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)縣落實(shí)”，進(jìn)行以下制度創(chuàng)新試點(diǎn)。
，組建垃圾分類PPP項(xiàng)目公司(SPV公司)。公司由當(dāng)?shù)卣?、環(huán)衛(wèi)、保潔、回收公司等相關(guān)方組成，由資源、資金、技術(shù)等按一定比例入股，組建垃圾分類處理ppp公司，簡(jiǎn)稱SPV公司。
第二，“四位一體”的模式。將二手交易、廢品回收、垃圾分類、環(huán)衛(wèi)保潔(包括路面保潔、垃圾清運(yùn)、公廁管理及園林綠化等)等“打包”，特許經(jīng)營(yíng)給這家SPV公司。
第三，增加“垃圾分類費(fèi)”的科目。與混合生活收集處理相比，生活垃圾由原來的一種變成了分類后的三種或四種，一方面增加了分類收集、運(yùn)輸及處理的成本；另一方面 ，又需要宣傳動(dòng)員以及對(duì)居民的獎(jiǎng)勵(lì)。成本比混合垃圾要高，因此，應(yīng)當(dāng)增加“垃圾分類費(fèi)”這個(gè)科目，政府聘請(qǐng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、后端處理設(shè)施的距離等因素，核定“垃圾分類費(fèi)”用給項(xiàng)目公司。
第四，政府優(yōu)先采購或指定采購用再生產(chǎn)品。在垃圾分類工作中，廚余垃圾的分類、收集、處理是一個(gè)很大的難點(diǎn)，特別是廚余垃圾生產(chǎn)出的產(chǎn)品的“去處”問題更是痛點(diǎn)。目前，我國(guó)廚余垃圾處理的方向主要有三個(gè)：一是能源化(厭氧產(chǎn)沼，發(fā)電)、二是肥料化(有機(jī)肥、土壤改良劑等)、飼料化(黑水虻、蚯蚓)及酵素等。從全國(guó)來看，這些方面技術(shù)是成熟或相對(duì)成熟的，難點(diǎn)在于，前端廚余垃圾分類的質(zhì)量、收集運(yùn)理的成本及處理后的產(chǎn)品的銷售問題。
一方面 ，企業(yè)需要要積極提質(zhì)升效、技術(shù)創(chuàng)新，因地制宜，生產(chǎn)出適銷對(duì)路的產(chǎn)品。另一方面 ，需要政府出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和政策配套，比如政府優(yōu)先采購或指定采購用用廚余垃圾生產(chǎn)出的合格的再生產(chǎn)品。
第五，重要的是實(shí)行“費(fèi)用包干制” 目前，我國(guó)垃圾處理企業(yè)是按照垃圾處理的噸數(shù)獲得政府補(bǔ)貼的，無論是填埋還焚燒發(fā)電，都是采取這種機(jī)制，這種補(bǔ)貼機(jī)制在原來的處理路徑中是合理的。但這與現(xiàn)在要實(shí)行的垃圾分類是相矛盾的，因?yàn)槔诸惞ぷ髯龅迷胶茫M(jìn)入填埋或焚燒的垃圾量就越少，這樣，企業(yè)獲得的補(bǔ)貼就越少，因而，企業(yè)缺乏垃圾分類的動(dòng)力。這是過去十?dāng)?shù)年，我國(guó)垃圾分類推廣不理想的根本原因之一。應(yīng)采取“費(fèi)用包干制”，即根據(jù)每天垃圾實(shí)際產(chǎn)生量乘以單價(jià)乘以總天數(shù)(365天)，進(jìn)行費(fèi)用包干，“多余自負(fù)，節(jié)省自得”。這樣，企業(yè)就有分類的動(dòng)力了。
以后每年，可按一定的增長(zhǎng)比例(測(cè)算近3—5年實(shí)際增長(zhǎng)比例)，如8-10%左右，每年遞增。這樣，一方面并沒有增加當(dāng)?shù)刎?cái)政額外的負(fù)擔(dān)；另一方面 ，又可以看出因垃圾分類而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，也會(huì)有“受益人群”，從面調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)的動(dòng)力和積極性。
（三）垃圾分類資金來源
垃圾分類資金來源有五個(gè)方面：
一是政府付費(fèi)。因垃圾分類處理是基本民生公益事業(yè)，政府財(cái)政應(yīng)出一部分資金，可以將分散在城管、科技、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、教育等部門的資金加以整合和統(tǒng)籌，盡量不新增財(cái)政資金的支出。
二是產(chǎn)生者付費(fèi)。因垃圾是污染物，應(yīng)該“產(chǎn)生者付費(fèi)”?，F(xiàn)在很多地方垃圾處理沒有收或收得不夠，致使財(cái)政不堪重負(fù)；同時(shí)，因居民的垃圾產(chǎn)生量沒有與經(jīng)濟(jì)“掛鉤”，致使垃圾產(chǎn)生越來越多。按國(guó)務(wù)院《價(jià)格機(jī)制改革》，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將全成本付費(fèi)。先期可讓機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)全成本付費(fèi)，居民先期按全成本的30%或40%的比例付費(fèi)，然后逐年增加，后達(dá)到全成本付費(fèi)。
三是成立垃圾分類回收基金。成立垃圾分類回收基金，一方面 ，用于垃圾分類宣傳、動(dòng)員、研究等費(fèi)用，另一方面用于補(bǔ)貼回收低價(jià)值物品的費(fèi)用，如玻璃、泡沫、廚余垃圾等，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而造成這些產(chǎn)品無人回收的問題?；饋碓匆皇钦畵芸睿菃挝换騻€(gè)人捐助，三是實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度或押金制度。
四是在因就地資源化和源頭減量而節(jié)省的費(fèi)用中按一定比例劃入該基金。
五是增值服務(wù)收入，企業(yè)進(jìn)行商業(yè)模式的創(chuàng)新，通過垃圾分類切入到社區(qū)服務(wù)之中，可獲得一部分增值服務(wù)。
（四）市場(chǎng)化改革中政府、企業(yè)、社會(huì)的任務(wù)
1、政府：主要任務(wù)是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制定垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)，確定各個(gè)利益主體在垃圾分類工作中的責(zé)任和義務(wù)，制定垃圾處理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及收取。
2、企業(yè)：對(duì)運(yùn)營(yíng)模式、商業(yè)模式及技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)分類投放、收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合、配合，從面使整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”盈利。
3、社會(huì)：高校、科研機(jī)構(gòu)、媒體、NGO等社會(huì)組織，對(duì)垃圾分類的理論、制度設(shè)計(jì)進(jìn)行專業(yè)研究，宣傳、動(dòng)員和教育。
主要參考文章：
1、 ：《“看不見的手”和“看得見的手”都要用好》(新華網(wǎng) 2014年05月27日 )
2、新華社：《改革就得“逢山開路”——品讀主席2018年新年賀詞》(新華網(wǎng)：2018年01月04日 )
3、杜歡政：《如何收編 “破爛王”》(財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2007年8月6日)
4、宋國(guó)君：《垃圾分類現(xiàn)階段有必要搞嗎》(經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2011年06月27 日)
5、熊孟清：《垃圾處理應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化》(金羊網(wǎng)，2007年12月18日)
6、張農(nóng)科：《中國(guó)垃圾分類存四大病灶，模式亟待再造》(瞭望 2017年第10期)
7、曲睿晶：《不忘初習(xí)，垃圾分類確保全產(chǎn)業(yè)鏈條資源化》((PPT 中國(guó)垃圾分類減量深圳高峰論壇，2016年11月4日)
8、毛達(dá)：《我們的垃圾為何解決不好》(生命時(shí)報(bào) 2016年3月11日)
9、王義偉：《垃圾處理“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式能否引發(fā)垃圾革命？》(2016-11-01 11:05 中華工商時(shí)報(bào) )
10、童玫：《PPP模式的核心：績(jī)效激勵(lì)設(shè)計(jì)》(金準(zhǔn)咨詢 2015年9月19日 )
11、薛濤：《環(huán)保領(lǐng)域機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存》
