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作者：奉椿千 崔瑩
排污權(quán)指排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。在中國(guó)一般是政府將該權(quán)利以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買權(quán)利(一級(jí)市場(chǎng))，他們之間也可以相互轉(zhuǎn)讓或出售權(quán)利(二級(jí)市場(chǎng))，以此形成排污權(quán)交易市場(chǎng)。排污權(quán)交易市場(chǎng)是以“污染者付費(fèi)”機(jī)制為基礎(chǔ)形成的市場(chǎng)，其市場(chǎng)化交易的機(jī)制有利于企業(yè)將減排變?yōu)樽杂X行為；同時(shí)資金被引導(dǎo)流動(dòng)到減排做得好的企業(yè)，可以促進(jìn)企業(yè)開發(fā)更加先進(jìn)的減排技術(shù)；市場(chǎng)還能吸引投資者，讓更多主體參與到污染防控工作中。
中國(guó)排污權(quán)交易探索時(shí)間早，但進(jìn)展緩慢。自1987年開始排污權(quán)交易的嘗試。1987-2006年，是起步及試點(diǎn)摸索階段，這一階段主要進(jìn)行了一些試點(diǎn)項(xiàng)目。2007年后，步入排污權(quán)市場(chǎng)試點(diǎn)深化階段，這一階段公布了政策文件，明確了國(guó)家級(jí)試點(diǎn)省市。截至2020年底，全國(guó)大部分省份開展了排污權(quán)交易工作，但整體進(jìn)展緩慢，2020年部分地方通過啟動(dòng)排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)、制定排放權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格等方式推動(dòng)了市場(chǎng)發(fā)展，但還存在不少問題。本文將對(duì)2020年的進(jìn)展情況進(jìn)行梳理，并提出推動(dòng)市場(chǎng)更好發(fā)展的政策建議。
一、 排污權(quán)交易市場(chǎng)2020年進(jìn)展梳理
2020年，排污權(quán)交易市場(chǎng)的整體建設(shè)進(jìn)展緩慢，但仍有部分地方通過啟動(dòng)排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)、制定主要污染物排放權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格等方式推動(dòng)排污權(quán)市場(chǎng)發(fā)展。
（一） 部分省市發(fā)布政策文件，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展
青海省、山東省、安徽省黃山市等省市發(fā)布本省市排污權(quán)管理辦法等文件，對(duì)排污權(quán)交易的制度、參與主體、參與方式、交易流程等作出細(xì)化規(guī)定，推動(dòng)規(guī)范發(fā)展排污權(quán)市場(chǎng)，探索建立環(huán)境資源優(yōu)化配置機(jī)制。河北省、遼寧省探索開展排污權(quán)抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)的排放改造與重點(diǎn)設(shè)施的深度治理，完善金融對(duì)生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)的支持。河北省制定2021-2025年主要污染物排放權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格，規(guī)范交易行為，加強(qiáng)交易價(jià)格管理，做好監(jiān)測(cè)評(píng)估。陜西省推動(dòng)排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易，標(biāo)志著陜西省利用市場(chǎng)手段控制污染物排放進(jìn)一步得到了深化。
各省市在2020年的政策推動(dòng)情況如下圖所示：
圖1 2020年各省市排污權(quán)交易政策
（二） 市場(chǎng)交易不活躍，融資工具少
盡管全國(guó)大部分省份已開展排污權(quán)交易，但交易信息透明度較差。根據(jù)公開信息，總結(jié)出4個(gè)省份的詳細(xì)交易情況如下圖所示：
圖2 2020年4省份排污權(quán)交易情況
相比2019年，浙江省2020年排污權(quán)成交量11512噸，同比下降57.5%。浙江省排污權(quán)交易活動(dòng)與地區(qū)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)正相關(guān)走勢(shì)，相關(guān)系數(shù)達(dá)0.76；與工業(yè)增加值同樣呈現(xiàn)正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)0.643。在2020年上半年由于疫情、外貿(mào)等因素影響，浙江省經(jīng)濟(jì)受到一定沖擊，工業(yè)停工或緩工；經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的緩滯影響了排污權(quán)交易的活躍度。不過下半年隨著企業(yè)陸續(xù)復(fù)產(chǎn)復(fù)工，生產(chǎn)和消費(fèi)強(qiáng)勢(shì)反彈，排污權(quán)交易活躍度有所提升。同樣，湖南省2020年排污權(quán)成交量4913噸，同比下降30%，也是受疫情影響生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)減少所致。內(nèi)蒙古2020年排污權(quán)成交量10312噸，同比提升達(dá)2600%，主要原因推測(cè)為市場(chǎng)日益成熟、參與主體顯著增多，疊加政府政策推動(dòng)。
整體而言，排污權(quán)交易市場(chǎng)推出的融資工具數(shù)量不多，信息披露不全面。根據(jù)可得信息整理的融資工具情況如表1所示。2020年浙江、江蘇、廣東等東部省份繼續(xù)推動(dòng)排污權(quán)融資工具，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)通過排污權(quán)抵質(zhì)押貸款獲得資金用于節(jié)能減排、技術(shù)改造及流動(dòng)資金補(bǔ)充等。參與企業(yè)以能源、電力、鋼鐵、印染、紡織等工業(yè)企業(yè)為主；參與金融機(jī)構(gòu)除了建設(shè)銀行、工商銀行、興業(yè)銀行等四大行及大型股份制商業(yè)銀行外，還包括江蘇銀行、海安農(nóng)商銀行、浙江桐鄉(xiāng)農(nóng)村商業(yè)銀行等東部地區(qū)省市級(jí)商業(yè)銀行。未來預(yù)計(jì)將有更多工業(yè)發(fā)達(dá)省市的地區(qū)銀行參與本地排污權(quán)抵質(zhì)押貸款項(xiàng)目，排污權(quán)融資方興未艾。
表1 2020年部分省份排污權(quán)融資工具
資料來源：Wind數(shù)據(jù)庫
二、排污權(quán)交易市場(chǎng)存在的問題與挑戰(zhàn)
2020年排污權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展緩慢，老問題仍然存在，如法規(guī)支撐體系不完善，交易制度設(shè)計(jì)不成熟；定價(jià)方法不統(tǒng)一，二級(jí)市場(chǎng)極不活躍；與排污許可制度間的銜接工作落實(shí)不到位；與環(huán)境保護(hù)稅有重合部分等。同時(shí)，還面臨著其他問題：
第一，局限于省市層面的交易導(dǎo)致市場(chǎng)規(guī)模有限。目前，我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的開展均以行政區(qū)域劃定界限，分為兩種類型：一是在地級(jí)市層面開展交易，如浙江省嘉興市；另一種是以省作為一個(gè)市場(chǎng)開展交易，如山西省、湖南省。而隨著排污權(quán)交易的深入開展，以市為一個(gè)市場(chǎng)開展交易逐漸顯露出問題：由于市場(chǎng)覆蓋區(qū)域小，參與主體不足，導(dǎo)致市場(chǎng)容量過小，交易不活躍。污染物通常具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性的特點(diǎn)，環(huán)境污染表現(xiàn)通常是大范圍、區(qū)域性的，特別是在河流與大氣領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。即使是在省域范圍內(nèi)開展，排污權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)模仍然有限，不利于活躍、穩(wěn)定的交易。
第二，政府主導(dǎo)的總量控制和指標(biāo)分配機(jī)制尚不完善。總量控制與初始排放權(quán)分配是形成排污權(quán)交易的基礎(chǔ)與前提。由于排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)環(huán)境容量尚未明確、總量控制的上限沒有劃定，政府儲(chǔ)備調(diào)控機(jī)制與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的相關(guān)性并不顯著，指標(biāo)的初始分配難以結(jié)合環(huán)境質(zhì)量和容量有效推進(jìn)企業(yè)的污染減排。總量控制難以有效實(shí)現(xiàn)，各地區(qū)制定配額有償分配方式和定價(jià)方法不統(tǒng)一、不規(guī)范，使得排污權(quán)交易難以建立真正的市場(chǎng)機(jī)制、真實(shí)反映排污權(quán)價(jià)值，導(dǎo)致企業(yè)參與積極性不足，排污權(quán)市場(chǎng)難以興起。
第三，監(jiān)管體系不健全。排污權(quán)市場(chǎng)的深入發(fā)展離不開完善的監(jiān)管體系。但是目前，一方面，政府監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)不健全，已有的監(jiān)管法規(guī)多是地方性的，國(guó)家層面針對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的政策文件仍然匱乏，缺少指導(dǎo)性的根本大法和統(tǒng)一的交易監(jiān)管制度。另一方面，排污權(quán)交易具有金融、環(huán)保等多重屬性，涉及的監(jiān)管部門較多，包括生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、金融監(jiān)管部門等，目前相關(guān)部門協(xié)作機(jī)制還不完善。
第四，市場(chǎng)推動(dòng)進(jìn)程緩慢。我國(guó)雖然從1987年就開始了排污權(quán)交易市場(chǎng)的嘗試，但一直以來進(jìn)展緩慢。從頂層設(shè)計(jì)來看，政策推動(dòng)力度不足，碎片化的地方政策不足以推動(dòng)市場(chǎng)長(zhǎng)期、健康發(fā)展。從市場(chǎng)實(shí)踐來看，交易不活躍、信息透明度低，特別是二級(jí)市場(chǎng)交易極不活躍。湖南、內(nèi)蒙古、陜西三省2020年市場(chǎng)交易規(guī)模均不足億元，其中陜西省二級(jí)市場(chǎng)交易規(guī)模僅1676萬元；且浙江、重慶等試點(diǎn)均出現(xiàn)二級(jí)市場(chǎng)交易記錄“斷層”。企業(yè)出于排污檢測(cè)考核而被動(dòng)參與交易，對(duì)于排污權(quán)交易缺乏認(rèn)識(shí)和參與積極性。
三、政策建議
針對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)中存在的問題，本文提出以下五方面的建議：
第一，逐步建立跨省域排污權(quán)交易市場(chǎng)。按照省份、甚至市級(jí)切割排污權(quán)市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)規(guī)模有限的問題，環(huán)境污染本身就具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性、區(qū)域性的特點(diǎn)，因此，建立跨省域的排污權(quán)交易市場(chǎng)是必然趨勢(shì)?？缡∮蚪灰卓梢愿蟪潭鹊匕l(fā)掘區(qū)域內(nèi)的減排潛力。建議針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域，如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角，建立區(qū)域性排污權(quán)交易所，擴(kuò)大交易范圍，提升活躍度，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。
第二，建立科學(xué)規(guī)范的總量指標(biāo)核定機(jī)制。面對(duì)總量控制和指標(biāo)分配機(jī)制尚不完善的問題，需要結(jié)合地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和容量確定域內(nèi)排污單位許可排放總量的上限目標(biāo)，同時(shí)根據(jù)行業(yè)、企業(yè)具體情況規(guī)劃年度減排任務(wù)。從宏觀層面，，還需制定區(qū)域統(tǒng)一的排污權(quán)分配方式與定價(jià)方法；從微觀層面，建議細(xì)化納入排污權(quán)交易的行業(yè)企業(yè)、污染排放名錄，確定從企業(yè)到區(qū)域的排放總量及削減計(jì)劃目標(biāo)。
第三，完善監(jiān)管體系。為解決排污權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管體系不健全的問題，一方面，建議出臺(tái)政府監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)，建立健全從國(guó)家到省份的法規(guī)和制度，對(duì)配額分配方法、交易規(guī)則等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，并建立統(tǒng)一的交易監(jiān)管制度，為政府監(jiān)管提供法律依據(jù)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，建議制定各監(jiān)管部門的協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)部門通力合作，既監(jiān)管到位，也避免重復(fù)監(jiān)管，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)不過多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。
第四，推動(dòng)排污權(quán)抵質(zhì)押貸款等金融產(chǎn)品。目前，河北、遼寧等省份出臺(tái)政策鼓勵(lì)探索排污權(quán)抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，江蘇省亦出臺(tái)本省首個(gè)環(huán)境權(quán)益抵押貸款管理辦法——《江蘇省排污權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》，對(duì)排污權(quán)抵押貸款用途條件、期限額度、貸款程序、貸款管理等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定和明確。地方工業(yè)企業(yè)作為主要的資金使用者，能夠通過排污權(quán)抵質(zhì)押貸款緩解自身面臨的現(xiàn)金流壓力，借助貸款資金用于節(jié)能環(huán)保改造或購買排污權(quán)，幫助企業(yè)端樹立節(jié)能減排意識(shí)，對(duì)于企業(yè)和環(huán)境都有正向作用。因此，地方政府與金融機(jī)構(gòu)可以合力推動(dòng)排污權(quán)抵質(zhì)押貸款等金融產(chǎn)品，盤活企業(yè)環(huán)保資產(chǎn)，拓寬融資渠道，同時(shí)提升企業(yè)對(duì)環(huán)境資源的重視程度，促進(jìn)排污權(quán)優(yōu)化配置與排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展。
第五，建立排污權(quán)交易數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)信息披露。建議推動(dòng)建立細(xì)化到企業(yè)的排污總量及排污權(quán)交易數(shù)據(jù)庫與登記簿，對(duì)數(shù)據(jù)、交易進(jìn)行集中管理與服務(wù)。此外，建議搭建排污權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，形成對(duì)排污權(quán)交易監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、預(yù)警的全面支持機(jī)制。同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)信息披露力度，讓企業(yè)了解交易信息渠道，讓投研機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)分析，讓社會(huì)大眾進(jìn)行有效監(jiān)督。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 排污權(quán)交易市場(chǎng)2020年進(jìn)展及政策建議
