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IIGF觀點 | 構建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護補償機制建議

2021-05-08 10:42:02來源:中央財經大學綠色金融國際研究院 黎崢 關鍵詞:流域保護生態(tài)保護補償閱讀量:21600

導讀:本文通過分析國內流域生態(tài)保護補償市場化機制案例,提出構建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護補償機制的政策建議。
  2021年4月16日,財政部等四部委發(fā)布《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》,明確到2022年長江干流初步建立流域橫向生態(tài)保護補償機制,2024年主要一級支流初步建立流域橫向生態(tài)保護補償機制,2025年長江全流域建立起流域橫向生態(tài)保護補償機制體系三個階段性目標,并提出“補償的內容更加豐富、方式更加多樣、標準更加完善、機制更加成熟”。針對該方案提出的目標,本文通過分析國內流域生態(tài)保護補償市場化機制案例,提出構建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護補償機制的政策建議。
 
  一、流域生態(tài)保護補償機制構建政策進展
 
  生態(tài)保護補償機制是生態(tài)文明建設的重要內容,是調動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段,是習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。流域生態(tài)補償機制是流域范圍內生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)基于平等協(xié)商構建的成本共擔、效益共享、合作共治的生態(tài)環(huán)境保護機制,是促進我國流域生態(tài)環(huán)境質量改善的重要政治舉措,是保障流域可持續(xù)發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。
 
  2015年以來,在《生態(tài)文明體制改革總體方案》的總體引領下,中央層面持續(xù)出臺生態(tài)保護補償相關文件,逐步完善生態(tài)保護補償權制度建設。2016年4月,國務院辦公廳發(fā)布《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》,提出完善轉移支付制度,探索建立多元化生態(tài)保護補償機制,逐步擴大補償范圍,調動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性;2018年12月,國家發(fā)改委等九部門發(fā)布《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》,提出引導者受益、社會投資者對保護者補償的方式,明確建立市場化、多元化生態(tài)保護補償的九大重點任務,包括發(fā)展綠色金融、健全碳排放權抵消機制等措施。
 
  針對我國長江和黃河兩大流域,相關部委發(fā)布專門的實施方案,以推動流域橫向生態(tài)補償機制建設,2018年2月,財政部發(fā)布《關于建立健全長江經濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》,2021年4月,財政部等四部委發(fā)布《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》,將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念融入長江流域生態(tài)保護全過程,通過中央及地方財政資金引導,推動建立長江流域橫向生態(tài)保護補償機制,實現流域高水平生態(tài)保護和高質量發(fā)展;2020年4月,財政部等四部委發(fā)布《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》,構建上中下游齊治、干支流共治、左右岸同治的格局,探索建立黃河全流域生態(tài)補償機制,推動黃河流域各省(區(qū))共抓黃河大保護,協(xié)同推進大治理。

  二、構建市場化、多元化流域生態(tài)保護補償機制重要意義
 
  發(fā)揮市場資源配置作用,拓寬生態(tài)保護資金來源。在目前已構建的省域流域生態(tài)補償協(xié)議中,生態(tài)補償資金主要以財政資金為主,市場資金能夠直接參與的部分較少。探索構建市場化、多元化的流域生態(tài)保護補償機制,發(fā)揮財政資金的引導功能推動綠色信貸、綠色基金、綠色債券等多樣化綠色金融工具在生態(tài)修復項目中的應用,可以解決生態(tài)保護補償資金渠道偏窄、補償方式單一等問題,為社會資本提供參與渠道,進一步拓寬生態(tài)補償資金來源。
 
  打通“綠水青山”就是“金山銀山”的路徑,推動生態(tài)產品價值實現。完善的流域生態(tài)保護補償機制可以推動建立更為清晰的生態(tài)產品價值評價機制,實現生態(tài)保護者和受益者良性互動,打造受益者付費、保護者得到合理補償的市場環(huán)境,通過多種市場化的路徑實現生態(tài)產品價值,是打通從“綠水青山”到“金山銀山”路徑的重要制度基礎。
 
  三、市場化、多元化流域生態(tài)保護補償機制實踐案例研究
 
  流域橫向補償資金引導多項綠色金融工具實現廢棄礦山生態(tài)修復。贛州銀行創(chuàng)新推出“綠業(yè)貸”,推動江西尋烏縣文峰鄉(xiāng)廢棄礦山生態(tài)修復項目。該項目以江西與廣東簽訂的《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》為依托,使用該筆流域橫向生態(tài)保護補償資金為還款來源,由政府平臺組建的項目公司通過綠色信貸向贛州銀行融資2億元,推動廢棄礦山生態(tài)修復項目;贛州銀行2020年發(fā)行第一期綠色金融債券融資15億元,募資資金部分用于尋烏縣的礦山修復項目貸款,下調綠色信貸FTP價格,有效降低融資成本;此外,政府還為該項目的銀行貸款配備了風險擔保,擔保平臺包括國有擔保公司與第三方企業(yè),化解不可控風險。
 
  水權交易試點推動區(qū)域水資源優(yōu)化配置。2016年6月,中國水權交易所成立并開始運營,通過開展水權交易,優(yōu)化區(qū)域水資源配置,將水資源引導至擁有更高使用效率的地區(qū)或者機構,從而達到節(jié)約水資源、保護水環(huán)境的目標。截至2020年末,中國水權交易所共成交602單交易,總交易水量31.88億方,總成交金額21.17億元。內蒙古、甘肅、江西、江蘇等省市積極開展區(qū)域水權/取水權交易、灌溉用水戶交易,推動水資源使用權在流域間的合理配置。但總體來看,水權交易更多集中在一級市場,市場在水資源配置中發(fā)揮作用才剛剛起步,尚未推出基于水權的金融產品和融資工具。
 
  四、構建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護補償機制建議
 
  在相關政策的支持下,我國生態(tài)保護補償機制建設持續(xù)推進,重點領域、重點區(qū)域、流域上下游等生態(tài)補償范圍不斷擴大,對生態(tài)環(huán)境保護發(fā)揮了重要的作用。但實踐過程中,仍然存在企業(yè)和社會公眾參與度不高、市場化程度偏低等問題,需要進一步完善打造市場化運作、參與形式多樣、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制,激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。
 
  (一)加強制度支撐
 
  進一步加強流域橫向生態(tài)保護補償制度建設,推進自然資源確權登記,明確自然資源資產產權主體,合理界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬,為明確補償交易主體責任、以及金融工具的投入使用提供清晰的權責劃分標準;建立生態(tài)產品價值評價體系,建立反映生態(tài)產品保護和開發(fā)成本的價值核算方法,探索建立體現市場供需關系的生態(tài)產品價格形成機制。
 
  (二)加強財政引導
 
  進一步發(fā)揮財政資金的引導功能,設立從中央到地方的流域生態(tài)補償財政保障機制;中央財政安排資金引導和鼓勵市場化多元化流域補償機制創(chuàng)新,對撬動社會資本效應顯著、環(huán)境質量改善突出的地方給予傾斜;鼓勵以地方為主體建立橫向流域生態(tài)保護補償機制,加強區(qū)域協(xié)商、推動協(xié)同治理,探索省域間市場化、多元化的流域生態(tài)補償方式,增強各項舉措的關聯(lián)性和耦合性,提供財政資金使用的有效性,撬動更多社會資本進入生態(tài)保護領域。
 
  (三)推動綠色金融產品創(chuàng)新
 
  發(fā)揮綠色金融對投融資的引導功能,根據生態(tài)產品不同特性,借助金融產品創(chuàng)新提升生態(tài)補償對于多層次資本市場的運用能力,例如設立相關基金、發(fā)行綠色市政債券等,通過豐富的金融工具引到社會資金的廣泛參與。例如開發(fā)基于水權、林權等環(huán)境權益的金融衍生工具,探索“生態(tài)資產權益抵押+項目貸”模式;鼓勵政府性融資擔保機構為符合條件的生態(tài)產品經營開發(fā)主體提供融資擔保服務;探索生態(tài)產品資產證券化路徑和模式。
 
  原標題:IIGF觀點 | 構建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護補償機制建議
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