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2021年4月16日，財政部等四部委發(fā)布《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的實施方案》，明確到2022年長江干流初步建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，2024年主要一級支流初步建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，2025年長江全流域建立起流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制體系三個階段性目標(biāo)，并提出“補償?shù)膬?nèi)容更加豐富、方式更加多樣、標(biāo)準(zhǔn)更加完善、機制更加成熟”。針對該方案提出的目標(biāo)，本文通過分析國內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補償市場化機制案例，提出構(gòu)建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的政策建議。
一、流域生態(tài)保護(hù)補償機制構(gòu)建政策進(jìn)展
生態(tài)保護(hù)補償機制是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是調(diào)動各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。流域生態(tài)補償機制是流域范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)基于平等協(xié)商構(gòu)建的成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制，是促進(jìn)我國流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的重要政治舉措，是保障流域可持續(xù)發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。
2015年以來，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》的總體引領(lǐng)下，中央層面持續(xù)出臺生態(tài)保護(hù)補償相關(guān)文件，逐步完善生態(tài)保護(hù)補償權(quán)制度建設(shè)。2016年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》，提出完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補償機制，逐步擴大補償范圍，調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性；2018年12月，國家發(fā)改委等九部門發(fā)布《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補償機制行動計劃》，提出引導(dǎo)者受益、社會投資者對保護(hù)者補償?shù)姆绞?，明確建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補償?shù)木糯笾攸c任務(wù)，包括發(fā)展綠色金融、健全碳排放權(quán)抵消機制等措施。
針對我國長江和黃河兩大流域，相關(guān)部委發(fā)布專門的實施方案，以推動流域橫向生態(tài)補償機制建設(shè)，2018年2月，財政部發(fā)布《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護(hù)長效機制的指導(dǎo)意見》，2021年4月，財政部等四部委發(fā)布《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的實施方案》，將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念融入長江流域生態(tài)保護(hù)全過程，通過中央及地方財政資金引導(dǎo)，推動建立長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，實現(xiàn)流域高水平生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展；2020年4月，財政部等四部委發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，構(gòu)建上中下游齊治、干支流共治、左右岸同治的格局，探索建立黃河全流域生態(tài)補償機制，推動黃河流域各省(區(qū))共抓黃河大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。
二、構(gòu)建市場化、多元化流域生態(tài)保護(hù)補償機制重要意義
發(fā)揮市場資源配置作用，拓寬生態(tài)保護(hù)資金來源。在目前已構(gòu)建的省域流域生態(tài)補償協(xié)議中，生態(tài)補償資金主要以財政資金為主，市場資金能夠直接參與的部分較少。探索構(gòu)建市場化、多元化的流域生態(tài)保護(hù)補償機制，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)功能推動綠色信貸、綠色基金、綠色債券等多樣化綠色金融工具在生態(tài)修復(fù)項目中的應(yīng)用，可以解決生態(tài)保護(hù)補償資金渠道偏窄、補償方式單一等問題，為社會資本提供參與渠道，進(jìn)一步拓寬生態(tài)補償資金來源。
打通“綠水青山”就是“金山銀山”的路徑，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。完善的流域生態(tài)保護(hù)補償機制可以推動建立更為清晰的生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動，打造受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)氖袌霏h(huán)境，通過多種市場化的路徑實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，是打通從“綠水青山”到“金山銀山”路徑的重要制度基礎(chǔ)。
三、市場化、多元化流域生態(tài)保護(hù)補償機制實踐案例研究
流域橫向補償資金引導(dǎo)多項綠色金融工具實現(xiàn)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)。贛州銀行創(chuàng)新推出“綠業(yè)貸”，推動江西尋烏縣文峰鄉(xiāng)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項目。該項目以江西與廣東簽訂的《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》為依托，使用該筆流域橫向生態(tài)保護(hù)補償資金為還款來源，由政府平臺組建的項目公司通過綠色信貸向贛州銀行融資2億元，推動廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項目；贛州銀行2020年發(fā)行第一期綠色金融債券融資15億元，募資資金部分用于尋烏縣的礦山修復(fù)項目貸款，下調(diào)綠色信貸FTP價格，有效降低融資成本；此外，政府還為該項目的銀行貸款配備了風(fēng)險擔(dān)保，擔(dān)保平臺包括國有擔(dān)保公司與第三方企業(yè)，化解不可控風(fēng)險。
水權(quán)交易試點推動區(qū)域水資源優(yōu)化配置。2016年6月，中國水權(quán)交易所成立并開始運營，通過開展水權(quán)交易，優(yōu)化區(qū)域水資源配置，將水資源引導(dǎo)至擁有更高使用效率的地區(qū)或者機構(gòu)，從而達(dá)到節(jié)約水資源、保護(hù)水環(huán)境的目標(biāo)。截至2020年末，中國水權(quán)交易所共成交602單交易，總交易水量31.88億方，總成交金額21.17億元。內(nèi)蒙古、甘肅、江西、江蘇等省市積極開展區(qū)域水權(quán)/取水權(quán)交易、灌溉用水戶交易，推動水資源使用權(quán)在流域間的合理配置。但總體來看，水權(quán)交易更多集中在一級市場，市場在水資源配置中發(fā)揮作用才剛剛起步，尚未推出基于水權(quán)的金融產(chǎn)品和融資工具。
四、構(gòu)建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制建議
在相關(guān)政策的支持下，我國生態(tài)保護(hù)補償機制建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、流域上下游等生態(tài)補償范圍不斷擴大，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要的作用。但實踐過程中，仍然存在企業(yè)和社會公眾參與度不高、市場化程度偏低等問題，需要進(jìn)一步完善打造市場化運作、參與形式多樣、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補償機制，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性。
(一)加強制度支撐
進(jìn)一步加強流域橫向生態(tài)保護(hù)補償制度建設(shè)，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，合理界定出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)責(zé)歸屬，為明確補償交易主體責(zé)任、以及金融工具的投入使用提供清晰的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)；建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系，建立反映生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)和開發(fā)成本的價值核算方法，探索建立體現(xiàn)市場供需關(guān)系的生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制。
(二)加強財政引導(dǎo)
進(jìn)一步發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)功能，設(shè)立從中央到地方的流域生態(tài)補償財政保障機制；中央財政安排資金引導(dǎo)和鼓勵市場化多元化流域補償機制創(chuàng)新，對撬動社會資本效應(yīng)顯著、環(huán)境質(zhì)量改善突出的地方給予傾斜；鼓勵以地方為主體建立橫向流域生態(tài)保護(hù)補償機制，加強區(qū)域協(xié)商、推動協(xié)同治理，探索省域間市場化、多元化的流域生態(tài)補償方式，增強各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性，提供財政資金使用的有效性，撬動更多社會資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。
(三)推動綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新
發(fā)揮綠色金融對投融資的引導(dǎo)功能，根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品不同特性，借助金融產(chǎn)品創(chuàng)新提升生態(tài)補償對于多層次資本市場的運用能力，例如設(shè)立相關(guān)基金、發(fā)行綠色市政債券等，通過豐富的金融工具引到社會資金的廣泛參與。例如開發(fā)基于水權(quán)、林權(quán)等環(huán)境權(quán)益的金融衍生工具，探索“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項目貸”模式；鼓勵政府性融資擔(dān)保機構(gòu)為符合條件的生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)主體提供融資擔(dān)保服務(wù)；探索生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)證券化路徑和模式。
原標(biāo)題：IIGF觀點 | 構(gòu)建市場化、多元化長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制建議
