近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。《方案》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，緊扣降碳這一生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)戰(zhàn)略方向，以綠色低碳循環(huán)發(fā)展、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為主線，細(xì)化落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中確定的節(jié)能約束性目標(biāo)和主要污染物減排指標(biāo)，對(duì)“十四五”節(jié)能減排工作進(jìn)行總體部署，對(duì)助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)具有重要意義。
 

　　一、《方案》認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央、國(guó)務(wù)院系列決策部署
 

　　習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。去年10月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，作出貫穿碳達(dá)峰、碳中和兩個(gè)重要發(fā)展階段的頂層設(shè)計(jì)，加快構(gòu)建碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。同年，印發(fā)與碳達(dá)峰碳中和、節(jié)能減排相關(guān)的重要文件還有《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)印發(fā)實(shí)施《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》《“十四五”全國(guó)清潔生產(chǎn)推行方案》等重要文件。
 

　　碳達(dá)峰碳中和工作與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式密切相關(guān)，基礎(chǔ)與關(guān)鍵是能源問(wèn)題，與節(jié)能減排直接相關(guān)。近期國(guó)務(wù)院印發(fā)《方案》，與黨中央、國(guó)務(wù)院碳達(dá)峰碳中和、綠色低碳發(fā)展相關(guān)頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)一致、充分銜接，堅(jiān)持“全國(guó)統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動(dòng)、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則，集中統(tǒng)一于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、統(tǒng)一于習(xí)近平生態(tài)文明思想上，統(tǒng)一到完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念上。指導(dǎo)思想的統(tǒng)一是根本性的統(tǒng)一，是保證不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層面節(jié)能減排降碳工作統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、有序的前提。同時(shí)，相關(guān)文件工作內(nèi)容上體現(xiàn)各自的重點(diǎn)。節(jié)能減排作為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要工作支撐，《方案》目的主要是為落實(shí)“十四五”規(guī)劃《綱要》中確定的節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，將中央碳達(dá)峰碳中和頂層設(shè)計(jì)中關(guān)于提高能源利用效率、減少主要污染物排放的部署細(xì)化、具體化，在部署內(nèi)容上主要體現(xiàn)能耗雙控和重點(diǎn)污染物排放控制，更加聚焦節(jié)能減排目標(biāo)分解、重點(diǎn)工程和政策機(jī)制等內(nèi)容，并側(cè)重于強(qiáng)化工作落實(shí)，確保可操作?！斗桨浮放c各文件在指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)一致的前提下，統(tǒng)籌有序、互相銜接、環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的政策體系，必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。
 

　　二、堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，創(chuàng)新完善能耗雙控政策制度
 

　　我國(guó)于“十三五”時(shí)期正式建立能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委在認(rèn)真總結(jié)了多年工作經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源發(fā)展新形勢(shì)，研究出臺(tái)了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，成為《方案》中能耗雙控政策制度的基本框架。同時(shí)，《方案》面向碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)愿景，根據(jù)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源發(fā)展的新特點(diǎn)，體系化地提出了新思路、新方法。
 

　　（一）根據(jù)發(fā)展新形勢(shì)新特點(diǎn)優(yōu)化完善能源消費(fèi)雙控政策
 

　　一是“十四五”新增可再生能源電力消納量不納入地方能源消費(fèi)總量考核。這將有利于進(jìn)一步挖掘消納可再生能源電量的潛力，從而促進(jìn)提高非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重，有序推進(jìn)高碳能源替代進(jìn)程。
 

　　二是原料用能不納入全國(guó)及地方能耗強(qiáng)度和總量雙控考核。這一改革，從本質(zhì)回歸了能源的雙重或者多重屬性。我國(guó)煤炭消費(fèi)中有很大一部分是作為化工或者其它原料使用的，與發(fā)達(dá)國(guó)家以石油或者天然氣為化工原料的情況是不同的。
 

　　三是實(shí)施國(guó)家重大項(xiàng)目能耗單列，支持國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)。這一做法，不僅有利于鼓勵(lì)和加快國(guó)家重大項(xiàng)目落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“央地共贏”效果。而且，充分體現(xiàn)出全國(guó)一盤(pán)棋原則，體現(xiàn)出我國(guó)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)出發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)從而產(chǎn)生更大系統(tǒng)效益，這與高質(zhì)量發(fā)展的要求是完全一致的。
 

　　此外，《方案》提出穩(wěn)妥有序推進(jìn)用能權(quán)市場(chǎng)化交易，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置資源作用，提高能源資源利用效率，以及堅(jiān)持長(zhǎng)短結(jié)合，統(tǒng)籌目標(biāo)完成進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及跨周期因素，優(yōu)化能耗雙控考核頻次等改革，共同形成了體系化、相互配套的政策支撐體系。
 

　　（二）《方案》在能耗雙控目標(biāo)分解上提出了重大改革思路和措施
 

　　在能源消費(fèi)總量上，允許保持合理彈性，國(guó)家不設(shè)具體的能源消費(fèi)總量目標(biāo)，不再向地方直接下達(dá)總量目標(biāo)，各地可根據(jù)地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速確定總量目標(biāo)，這是一項(xiàng)具有重大標(biāo)志性意義的改革。
 

　　基于我國(guó)發(fā)展方式總體上仍然較為粗放、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重、能源消耗大、污染物排放高，全社會(huì)節(jié)能意識(shí)、環(huán)保意識(shí)有待提高的現(xiàn)狀，需要通過(guò)強(qiáng)有力的政策手段促進(jìn)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過(guò)加強(qiáng)能源消費(fèi)總量管理，可以形成一種倒逼機(jī)制，促進(jìn)能效及污染控制多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，隨著主體功能、區(qū)域發(fā)展等戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局過(guò)程中產(chǎn)生了很多新特點(diǎn)，由國(guó)家一次性直接下達(dá)地區(qū)能源消費(fèi)總量目標(biāo)已不能適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和能源供應(yīng)形勢(shì)。由各地區(qū)根據(jù)國(guó)家下達(dá)能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期增速確定能源消費(fèi)總量目標(biāo)，并可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際增速相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，充分尊重了地方實(shí)際，突出了能源消費(fèi)總量作為管理手段的作用。
 

　　同時(shí)，《方案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)能耗強(qiáng)度降低約束性目標(biāo)管理，以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮發(fā)展階段、能源消費(fèi)總量、節(jié)能潛力、區(qū)域發(fā)展階段和功能定位等因素，并充分考慮個(gè)別特殊地區(qū)的情況，合理確定各地區(qū)能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)，體現(xiàn)了不同地區(qū)能耗強(qiáng)度指標(biāo)水平的差異，有利于不同地區(qū)基于實(shí)際開(kāi)展能耗強(qiáng)度管控使目標(biāo)分解更加科學(xué)可行，有利于激勵(lì)各地方、各行業(yè)以及市場(chǎng)主體以更加積極有效方式實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗目的；國(guó)家對(duì)各省(自治區(qū)、直轄市)實(shí)行能耗強(qiáng)度基本目標(biāo)和激勵(lì)目標(biāo)管理，由地方政府分解到每年對(duì)能耗強(qiáng)度降低達(dá)到激勵(lì)目標(biāo)要求的地區(qū)，國(guó)家不再進(jìn)行能源消費(fèi)總量考核，進(jìn)一步鼓勵(lì)各地區(qū)提高能源利用效率。這一改革的核心突出了強(qiáng)度優(yōu)先、兼顧地區(qū)差異和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)要求。
 

　　三、狠抓重點(diǎn)，實(shí)施節(jié)能減排重大工程
 

　　從“十一五”開(kāi)始，國(guó)務(wù)院節(jié)能減排綜合工作方案均對(duì)五年規(guī)劃期內(nèi)節(jié)能減排重點(diǎn)工程進(jìn)行部署。相關(guān)重點(diǎn)工程聚焦規(guī)劃當(dāng)期節(jié)能降耗、污染治理的主要領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵設(shè)備、攻關(guān)環(huán)節(jié)，帶動(dòng)各級(jí)政府投入、企業(yè)投資、技術(shù)推廣，形成工程能力，支撐節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。以火電行業(yè)為例，火電企業(yè)經(jīng)歷了“十一五”時(shí)期的大規(guī)模脫硫改造、“十二五”時(shí)期的脫硝改造和“十三五”時(shí)期的超低排放改造和節(jié)能升級(jí)改造，火電主要大氣污染物排放量大幅下降、能效水平大幅提升。截至2020年，已有超過(guò)9.5億千瓦煤電機(jī)組達(dá)到超低排放限值，我國(guó)已建成世界上最大的清潔煤電體系。近年來(lái)，煤電機(jī)組開(kāi)展靈活性改造，提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，為新能源消納發(fā)揮了積極作用。
 

　　《方案》根據(jù)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)以及“十四五”節(jié)能減排工作重點(diǎn)難點(diǎn)，在充分征求行業(yè)主管部門(mén)和地方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，明確了十個(gè)方面的重點(diǎn)工程：一是重點(diǎn)行業(yè)綠色升級(jí)工程，以鋼鐵、有色、建材、石化等行業(yè)為重點(diǎn)，推進(jìn)節(jié)能改造和污染物深度治理，針對(duì)不同行業(yè)提出具體改造目標(biāo)、關(guān)鍵技術(shù)和管理要求。二是園區(qū)節(jié)能環(huán)保提升工程，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集，推動(dòng)工業(yè)園區(qū)能源系統(tǒng)整體優(yōu)化和污染綜合整治，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)、園區(qū)優(yōu)先利用可再生能源。三是城鎮(zhèn)綠色節(jié)能改造工程，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)綠色規(guī)劃、綠色建設(shè)、綠色運(yùn)行管理，推動(dòng)低碳城市、韌性城市、海綿城市、無(wú)廢城市建設(shè)。四是交通物流節(jié)能減排工程，推動(dòng)綠色鐵路、公路、港口、航道、機(jī)場(chǎng)建設(shè)，有序推進(jìn)充換電、加注(氣)、加氫、港口機(jī)場(chǎng)岸電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)能減排工程，加快風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中的應(yīng)用，有序推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖。六是公共機(jī)構(gòu)能效提升工程，加快公共機(jī)構(gòu)既有建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)、供熱、制冷、照明等設(shè)施設(shè)備節(jié)能改造，鼓勵(lì)采用能源費(fèi)用托管等合同能源管理模式。七是重點(diǎn)區(qū)域污染物減排工程，持續(xù)推進(jìn)大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)，加大重點(diǎn)行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染治理力度。八是煤炭清潔高效利用工程，要立足以煤為主的基本國(guó)情，堅(jiān)持先立后破，嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)，抓好煤炭清潔高效利用，推進(jìn)存量煤電機(jī)組節(jié)能降耗改造、供熱改造、靈活性改造“三改聯(lián)動(dòng)”，持續(xù)推動(dòng)煤電機(jī)組超低排放改造。九是揮發(fā)性有機(jī)物綜合整治工程，推進(jìn)原輔材料和產(chǎn)品源頭替代工程，實(shí)施全過(guò)程污染物治理。十是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平提升工程，加快構(gòu)建集污水、垃圾、固體廢物、危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物處理處置設(shè)施和監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系，推動(dòng)形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。隨著相關(guān)工作的陸續(xù)實(shí)施，還將不斷優(yōu)化和完善各種工程技術(shù)和政策措施，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十四五”節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)、加快高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。
 

　　“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)將以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向，構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)節(jié)能減排提出了新的更高要求?！斗桨浮烦浞煮w現(xiàn)了完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的要求，定位準(zhǔn)確、突出重點(diǎn)、協(xié)調(diào)有序，我們要朝著既定的目標(biāo)和方向，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)“十四五”節(jié)能減排各項(xiàng)工作，完成時(shí)代賦予我們的光榮使命，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型、助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，作出新的貢獻(xiàn)！
 

　　(作者：王志軒 中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì))
 

　　原標(biāo)題：統(tǒng)籌兼顧 穩(wěn)妥有序 認(rèn)真做好“十四五”節(jié)能減排工作——《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》專家解讀文章之二