“未來城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展，離不開管理體制的改革，市縣級城鄉(xiāng)供水可能會由一個部門管理，核心是標準層面的統(tǒng)一”。2022年8月25日，在第七屆供水高峰論壇上，水利部農(nóng)村飲水安全中心處長、中國農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)業(yè)供水技術協(xié)會供水分會主任張漢松，以“城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢”為題進行了主旨演講。張漢松系統(tǒng)介紹了城鄉(xiāng)供水一體化的推進背景、典型省區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與“十四五”工程規(guī)劃建設情況，并對新時期城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展趨勢進行了分析和判斷。
 

　　一、為什么要推進城鄉(xiāng)供水一體化？
 

　　(一)全球農(nóng)村供水發(fā)展情況
 

　　2002年世界衛(wèi)生報告《減少威脅和促進健康生活》把不潔凈飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。聯(lián)合國2000年提出千年發(fā)展目標：在2015年以前將無法持續(xù)獲得安全飲用水的人口比例減半。我國提前完成了這一目標。2015年9月，聯(lián)合國在聯(lián)合國峰會上正式宣布了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)?？沙掷m(xù)發(fā)展目標第6條提出：“人人享有清潔飲用水和健康的衛(wèi)生設施，獲得安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生和個人衛(wèi)生是人類健康和福祉最基本的需求”。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》：到2030年，人人都能公平獲得安全和可負擔的飲用水。
 

　　根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會和世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)，截至2017年底，全球農(nóng)村實現(xiàn)管道供水(自來水)的用戶比例達40%，低于城市水平(64%)。其中，發(fā)達國家農(nóng)村地區(qū)管道供水比例超過95%，欠發(fā)達國家和發(fā)達國家的差距很大。目前發(fā)達國家農(nóng)村自來水普及率達到90%，其中27個發(fā)達國家農(nóng)村自來水普及率達到100%。
 

　　(二)我國農(nóng)村供水發(fā)展水平
 

　　總體上，我國農(nóng)村自來水普及率已經(jīng)超過世界平均水平，在發(fā)展中國家屬于領先水平。但與發(fā)達國家相比，我國的農(nóng)村自來水普及率還比較低，且還存在城鄉(xiāng)標準不統(tǒng)一、工程規(guī)?；粔蛞约肮こ踢\行管護薄弱等問題。發(fā)達國家農(nóng)村規(guī)模化供水工程比例較高，已形成城鄉(xiāng)供水協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。
 

　　(三)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展背景和要求
 

　　國家層面對城鄉(xiāng)基礎設施融合發(fā)展提出了明確的要求。2019年4月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出推進城鄉(xiāng)基礎設施融合發(fā)展，推動公共服務向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌。
 

　　水利部發(fā)布的《全國“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》提出：到2025年，全國農(nóng)村自來水普及率達到88%，提高規(guī)?；┧こ谭辙r(nóng)村人口的比例；有條件的地區(qū)，積極推進城鄉(xiāng)供水一體化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌發(fā)展和規(guī)模化發(fā)展。在區(qū)域布局上，“十四五”規(guī)劃明確指出：東部地區(qū)統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化建設，重點發(fā)展規(guī)?；┧Ｖ胁康貐^(qū)充分利用大水源，優(yōu)化農(nóng)村供水工程布局。西部地區(qū)主要是鞏固拓展脫貧攻堅農(nóng)村供水成果?？梢钥闯觯煌瑓^(qū)域的農(nóng)村供水發(fā)展重點有所不同，實際上，中東西部地區(qū)有條件的地區(qū)都在推進城鄉(xiāng)供水一體化建設。
 

　　二、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
 

　　(一)城鄉(xiāng)供水一體化定義
 

　　業(yè)內(nèi)對城鄉(xiāng)供水一體化的定義有不同的理解。《中國水利百科全書》中將城鄉(xiāng)供水一體化解釋為：指在有條件的地方，實施集約化供水的資源整合，對城市和農(nóng)村供水實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務,形成以城市水廠為主的規(guī)?；┧赂窬?全面構筑供水市場配套服務體系,實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務，保障城鄉(xiāng)居民飲用水安全。最新的《福建城鄉(xiāng)供水一體化工程建設導則》(2022年3月)認為，城鄉(xiāng)供水一體化是以區(qū)域為單元，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設，以城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)延伸和規(guī)?；┧疄橹?，小型集中供水為輔的城鄉(xiāng)供水體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)同服務的供水保障模式?！督魇∞r(nóng)村供水條例》中對城鄉(xiāng)供水一體化的定義與福建提出的基本一致。張漢松強調(diào)，結合發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，福建、江西對城鄉(xiāng)供水一體化的定義是比較準確的，這其中的關鍵是“同質(zhì)、同服務”。
 

　　(二)各地城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
 

　　從全國來看，江蘇已率先在全省實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，整體上達到發(fā)達國家水平。
 

　　江西起步較早，從“十一五”后期就啟動了供水一體化建設，進展也比較快，現(xiàn)在已經(jīng)有不少市縣實現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化。2020年提出了全省全面推進新時代城鄉(xiāng)供水一體化，讓廣大農(nóng)村地區(qū)居民喝上安全水、放心水、幸福水。
 

　　安徽“十四五”規(guī)劃提出，建設城鄉(xiāng)供水一體化工程95處，不同片區(qū)的策略和重點工作不同。皖北地區(qū)依托調(diào)水工程進行跨地區(qū)調(diào)水，到2025年底前，完成城鄉(xiāng)供水地下水源替換。江淮丘陵區(qū)，有條件的開展大型河湖地表水源置換中小型地表水源的取水工程建設，發(fā)展城鄉(xiāng)一體供水。沿江圩區(qū)，主要以發(fā)展城鄉(xiāng)一體供水為主。
 

　　河北結合“十三五”南北水調(diào)中線工程建成通水和開展地下水超采綜合治理工作，全力開展農(nóng)村生活水源江水置換，推進受水區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化進程，已在61個縣(市、區(qū))實施江水置換工程，受益人口達到1354萬。“十四五”期間計劃投資300多億元，進一步推進城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。
 

　　河南在“十四五”規(guī)劃中提出“四化”：供水工程規(guī)模化、供水建管城市化、飲用水源地表化、城鄉(xiāng)供水一體化。依托南北北調(diào)中線水源工程、引黃工程、引江濟淮工程等通過水源置換，重點解決沿黃河和海河流域地下水嚴重超采地區(qū)的水源水質(zhì)不穩(wěn)定問題。
 

　　山東是全國推進城鄉(xiāng)供水一體化最早的省份之一。“十四五”規(guī)劃提出，到2025年，規(guī)?；こ坦┧丝诟采w比例大于85%，城鄉(xiāng)供水一體化率達到70%。這一規(guī)劃目標在全國也是比較超前的。
 

　　湖南計劃在“十四五”期間整縣推進城鄉(xiāng)供水一體化建設縣20個，工程投資90億元。重點在環(huán)洞庭湖片區(qū)、湘西片區(qū)和長株潭片區(qū)。
 

　　陜西是最早對城鄉(xiāng)供水立法的省份，在“十四五”規(guī)劃提出：新建和改擴建城鄉(xiāng)供水一體化工程(農(nóng)村部分)97處，萬人工程195處。重點在關中地區(qū)，涉及51個縣(市、區(qū))。
 

　　新疆“十四五”期間，計劃在有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化建設，規(guī)劃建設城鄉(xiāng)供水一體化供水工程70處，其中新建工程37處，改擴建工程33處；設計供水規(guī)模覆蓋人口1000萬以上。
 

　　寧夏“十四五”將城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展作為工作重點，提出以黃河水為主要水源，以涇河水和當?shù)氐叵滤疄檠a充水源，依托重點供水工程，全自治區(qū)形成8大供水片區(qū)，工程總投資近200億元。
 

　　福建是全國城鄉(xiāng)供水一體化推進最快、投入力度最大的省份之一。“十四五”利用地方專項債推進全省城鄉(xiāng)供水一體化，總投資約為500多億元。其中，工程建設投資約400億元，并購縣級城區(qū)經(jīng)營性水務凈資產(chǎn)為約130億元。在融資時充分利用了地方專項債和銀行的政策性貸款，利率更有優(yōu)勢。
 

　　三、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展趨勢分析
 

　　張漢松指出，近幾年我國大力推進城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，各地積累了不少好的做法和經(jīng)驗，但總體來看，城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展還處于初期階段，需要不斷地總結和完善。推動城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展總的方向是正確的，發(fā)展趨勢也是比較清晰的。
 

　　(一)縣(市)城鄉(xiāng)供水由一個部門管理
 

　　現(xiàn)在城鄉(xiāng)供水的部門管理職責是比較清晰的，按照機構改革“三定”方案，水利部與住房和城鄉(xiāng)建設部分別管理農(nóng)村供水和城市供水，省廳和市縣局都類似。市縣水利局具體負責農(nóng)村飲水安全、節(jié)水灌溉等工程建設管理，市縣城管局具體負責城市供水、節(jié)水、排水等監(jiān)督管理和行業(yè)指導。
 

　　今后的改革趨勢是什么？張漢松認為在中央和省級職責不變的情況下，市縣可以統(tǒng)一管理，即由當?shù)卣_立一個城鄉(xiāng)供水的主管部門，可以是水利局，也可以是城管局。目前有的地區(qū)已出現(xiàn)這種情況，由水利局或城管局統(tǒng)管城鄉(xiāng)供水業(yè)務。水利局主管的優(yōu)勢是有利于實現(xiàn)從水源、水廠到管網(wǎng)一體化管理，特別是水庫由水利局管理的情況下。城管局主管的優(yōu)勢是供水管理的技術力量強，在水質(zhì)凈化、水質(zhì)檢測、經(jīng)營運維等方面有堅實的基礎。從發(fā)達國家農(nóng)村供水的發(fā)展經(jīng)驗中得到一個重要的啟示，城鄉(xiāng)供水基本上都由同一個部門在管理，核心是標準的統(tǒng)一。
 

　　(二)通過立法來促進城鄉(xiāng)供水健康發(fā)展
 

　　地方層面，福建、江西、陜西、重慶都印發(fā)了各自的農(nóng)村供水條例或城鄉(xiāng)供水條例。國家層面正在積極推動出臺《農(nóng)村供水條例》，希望從法制層面對供水部門職責、機構設置、供水管理、用水管理、供水安全、法律責任等做出明確規(guī)定，特別是明晰政府、市場、供水單位、用水戶之間的權利、責任和義務，解決農(nóng)村供水發(fā)展中的難題。
 

　　(三)城鄉(xiāng)供水建設與管理標準逐步統(tǒng)一
 

　　水質(zhì)方面，最新發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB 5749-2022)規(guī)定，小型集中式供水和分散供水只有4項指標在條件受限時可以放寬。相較于GB 5749-2006版，城鄉(xiāng)供水的水質(zhì)標準差距縮小，得到了統(tǒng)一。
 

　　用水量方面，目前我國農(nóng)村居民的生活用水量與我國城市居民相比要低得多，農(nóng)村每人每日生活用水量約為50-120L，而城市約為80-180L。與國外發(fā)達國家和地區(qū)如美國、日本、歐盟等相比，我國農(nóng)村居民的生活用水量也較低。
 

　　用水定額方面，各地出臺了相應的《建設導則》，將城市和農(nóng)村的用水定額標準逐步縮小差距。例如，福建的導則中，依據(jù)《福建省行業(yè)用水定額》(DB 35/T772-2018)中給出了農(nóng)村居民(90-150L/人•d)和城市居民(120-180L /人•d)的生活用水定額范圍。
 

　　技術規(guī)范方面，《村鎮(zhèn)供水工程技術規(guī)范》(SL310-2019)在確定水處理技術、設備、工藝參數(shù)等時，也參考了《室外給水設計標準》(GB 50013-2018)相關規(guī)定，一定規(guī)模的工程逐步向城市供水標準看齊，以保障供水安全。
 

　　(四)省級水投公司在城鄉(xiāng)供水領域日益活躍
 

　　目前在很多地方，省級的水務投資公司和市縣級的水務投資公司都是城鄉(xiāng)供水工程建設和運營的主體，發(fā)揮了越來越大的作用。城鄉(xiāng)供水既有公共產(chǎn)品屬性，也有市場商品屬性，因此，城鄉(xiāng)供水一體化建設應當堅持“兩手發(fā)力”，既要發(fā)揮好市場配置資源的作用，又要發(fā)揮好政府的作用。國有企業(yè)在其中扮演著重要的角色，是履行地方政府行政指令的最佳主體。例如，福建省就提出“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌規(guī)劃、國有控股、集約經(jīng)營”的發(fā)展思路。
 

　　(五)融資模式的創(chuàng)新與EPC等推動高質(zhì)量發(fā)展
 

　　福建以市縣為單元打捆城鄉(xiāng)供水項目，創(chuàng)新實行了投資項目資本金制度，發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用。工程建設多采用EPC或EPC+O的模式，保證了工程建設的質(zhì)量。在創(chuàng)新投融資模式上，福建的經(jīng)驗值得借鑒，采取了“政府主導、債貸融合”的方式，具體如下圖所示。
 

　　(六)全域覆蓋、專業(yè)運維，確保城鄉(xiāng)飲水安全
 

　　城鄉(xiāng)供水管理的難度是非常大的，特別是農(nóng)村飲水工程，下一步要逐步構建“全域覆蓋、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合”的三級運維管護體系。具體而言，服務層級上可以考慮：建供水所到鄉(xiāng)、建服務站運維到村、收費服務到戶。如果農(nóng)村水價不到位，可采取政府購買服務的方式?，F(xiàn)在中央財政也有資金對農(nóng)村供水工程的維修養(yǎng)護給予適當補助，特別是在中西部地區(qū)。
 

　　(七)應用現(xiàn)代信息技術來提升工程運維和監(jiān)管水平
 

　　農(nóng)村供水工程非常分散，靠人管理很難保證效果，因此必須借助信息化數(shù)字化技術來提升運維管理水平?！?ldquo;十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》明確指出要加強信息化建設：一是縣域為單元，健全完善“水利部、省、市、縣”四級農(nóng)村供水管理信息系統(tǒng)；二是對千噸萬人供水工程，水量、水質(zhì)、水壓等關鍵參數(shù)實現(xiàn)在線監(jiān)測，水泵機組、凈化消毒等主要供水設施設備實現(xiàn)實時監(jiān)控；三是進一步推廣智能水表、遠程繳費，提升工作效率，降低供水成本；四是有條件的地區(qū)，推動智慧供水應用系統(tǒng)建設，提高預報、預警、預演、預案能力。
 

　　有條件地區(qū)應加快推進城鄉(xiāng)供水數(shù)字化管理系統(tǒng)建設，促進城鄉(xiāng)供水現(xiàn)代化。充分利用數(shù)據(jù)集成、自動控制、在線監(jiān)控、智能分析等信息化技術，構建城鄉(xiāng)供水數(shù)字化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水工程“運行自動化、監(jiān)測信息化、管理智能化、服務移動化”，進一步提升城鄉(xiāng)供水一體化管理水平和效能。
 

　　原標題：張漢松：城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢