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合規(guī)、可靠的資金來源對(duì)于EOD項(xiàng)目猶如“糧倉”之于“兵馬”，解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足這類瓶頸問題也是國家進(jìn)行EOD試點(diǎn)的初衷。
但從已披露融資細(xì)節(jié)的項(xiàng)目來看，大部分項(xiàng)目仍然走的是PPP項(xiàng)目融資的辦法，融資模式基本沒有區(qū)別，而融資渠道也還是老一套。
合資成立項(xiàng)目公司再融資是常見方式
國家對(duì)EOD 試點(diǎn)的要求中提到：要“打破行業(yè)、企業(yè)、所有制界限，積極引入綜合實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)化水平高的市場(chǎng)主體參與試點(diǎn)工作，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的能動(dòng)性”，要“推動(dòng)建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機(jī)制”。
但從實(shí)際落地的項(xiàng)目來看，大部分EOD項(xiàng)目仍然是政府與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司進(jìn)行債權(quán)融資。因此，我們將EOD項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)分為兩部分：一是在項(xiàng)目公司成立時(shí)由股東注入的資本金，二是在項(xiàng)目周期全過程內(nèi)進(jìn)行的其他融資(見圖1)，包括開發(fā)性金融、環(huán)保貸、政府投資基金等多種方式。
以實(shí)際項(xiàng)目為例：團(tuán)結(jié)湖大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目是國家第一批EOD試點(diǎn)，該項(xiàng)目采用DBFOT(設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)的運(yùn)作方式(見圖2)。項(xiàng)目公司資本金按項(xiàng)目總投資的20%設(shè)置，其中，社會(huì)資本以現(xiàn)金出資8.54億元，占股為90%，政府方出資代表以土地入股或者現(xiàn)金形式出資9497萬元，占股10%。項(xiàng)目向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)性融資資金為總投資總額的80%，金額為37.99億元，由項(xiàng)目公司以合法融資方式負(fù)責(zé)籌措。
事實(shí)上，EOD的整體融資形式與PPP項(xiàng)目基本沒有差別，從整體的比例來看，EOD項(xiàng)目資本金占整體投資的比例約3~4成，比PPP項(xiàng)目的平均比例要略高一些，而項(xiàng)目投資總額60%以上的資金均是通過債權(quán)融資解決(見圖3)。
細(xì)看資本金的組成——政府占小股更常見
《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫指南(試行)》中指出：要“力爭在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡”。那是不是說對(duì)于EOD項(xiàng)目，政府就可以只搭建平臺(tái)，不投入資金，當(dāng)“甩手掌柜”呢？
答案當(dāng)然是否定的，從目前的EOD項(xiàng)目來看，幾乎所有的項(xiàng)目資本金都有政府的一份(見圖4)。
不過一些項(xiàng)目中，政府并非直接以現(xiàn)金入資，而是通過土地等資產(chǎn)入資，不直接占用財(cái)政資金。
我們認(rèn)為，政府負(fù)責(zé)一部分項(xiàng)目資本金的支出是有必要的，對(duì)于EOD項(xiàng)目推進(jìn)落地也有積極的一面：
責(zé)任主體在政府：EOD項(xiàng)目是以政府有治理責(zé)任的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)的，只不過采用了環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的模式實(shí)施，政府出資表現(xiàn)了其與社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，對(duì)社會(huì)資本來說是一顆定心丸。
增加項(xiàng)目的可行性：大部分EOD項(xiàng)目公益性強(qiáng)、投資金額較大、項(xiàng)目回報(bào)周期較長，政府方提供資金支持能夠一定程度減輕項(xiàng)目難度，增強(qiáng)社會(huì)資本投資意愿。
便于政府方監(jiān)督：EOD項(xiàng)目大都涉及關(guān)系國計(jì)民生、社會(huì)公眾利益的重點(diǎn)行業(yè) ，政府方通過注資，持有公司股權(quán)，參與公司事物的決策，從而有利于更好地監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施，規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
而且，通常政府出資都是占小股——從數(shù)據(jù)上看項(xiàng)目資本金中政府的平均出資比例為23%(見圖5)。
一方面是由于有硬性的規(guī)定——《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》規(guī)定了不同行業(yè)的項(xiàng)目資本金占其總投資比例的不同要求，PPP項(xiàng)目的實(shí)施政策也對(duì)政府的投資比例進(jìn)行了限制；
另一方面，過高的比例也并無必要，政府對(duì)于項(xiàng)目是監(jiān)督的角色，如果自己持股比例太高，就會(huì)面臨著運(yùn)動(dòng)員和裁判員是同一人的風(fēng)險(xiǎn)，少量持股已經(jīng)能夠達(dá)到參與到項(xiàng)目運(yùn)作，更深入了解項(xiàng)目情況、與社會(huì)資本共同承擔(dān)責(zé)任的目的。
細(xì)看其他融資——銀行是絕對(duì)主力
從已統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)來看，EOD項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司在后續(xù)的融資過程中，最主要采用的是銀行的渠道，政府或社會(huì)資本都會(huì)在其中協(xié)助項(xiàng)目公司獲取銀行貸款。
政策性銀行：以泰興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目是國家第一批EOD試點(diǎn)，項(xiàng)目總投資43億元。經(jīng)過前一階段的深入探索，泰興高新區(qū)探索出集企業(yè)投資、銀行貸款、債券、融資租賃、PPP、綠色金融等多種模式于一體的多元化投融資機(jī)制。目前已獲得國家開發(fā)行7.6億元融資授信，貸款期限20年，寬限期3年，貸款利率4.45%/年。此外，其他銀行及社會(huì)資本也紛紛表示愿意融資。
商業(yè)銀行：以衢州市柯城區(qū)“兩溪”流域項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目是國家第一批EOD試點(diǎn)，項(xiàng)目總投資約56億元?？鲁菂^(qū)“兩山銀行”與柯城區(qū)農(nóng)商銀行積極開展合作，建立了投資收益分紅機(jī)制：一是將主動(dòng)儲(chǔ)存到“兩山銀行”的生態(tài)資源換算成“兩山銀行”股權(quán)，享受固定“利息”收入和年度利潤分紅；二是柯城農(nóng)商銀行對(duì)“兩山銀行”進(jìn)行綜合授信20億元，用于生態(tài)資源經(jīng)營、開發(fā)和鄉(xiāng)村振興。同時(shí)針對(duì)“土地銀行”開發(fā)農(nóng)墾貸、農(nóng)耕貸、種糧貸等特色產(chǎn)品，農(nóng)戶也可憑“兩山銀行”儲(chǔ)蓄憑證，獲得相應(yīng)授信或增信，真正打通了資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資金的通道。
相比之下，政府債券、綠色基金等其他綠色金融渠道目前還沒有得到廣泛應(yīng)用，相關(guān)的案例非常少。云南滇中新區(qū)小哨國際新城項(xiàng)目是運(yùn)用政府債券融資的案例，該項(xiàng)目總投資83億元，其中新區(qū)政府?dāng)M申請(qǐng)發(fā)行不超過30.7億元地方政府專項(xiàng)債券(最終到位金額以有權(quán)審批部門批復(fù)并成功發(fā)行的金額為準(zhǔn))，目前專項(xiàng)債已到位金額為11.56億元，按照專項(xiàng)債管理相關(guān)要求投入項(xiàng)目建設(shè)，專項(xiàng)債的本息由成立的項(xiàng)目公司償還。而綠色基金等渠道目前尚未看到有關(guān)案例。
辰于認(rèn)為，政府債券、綠色基金等渠道都各有優(yōu)勢(shì)，可以在EOD項(xiàng)目融資中發(fā)揮重要作用，需進(jìn)一步明確相關(guān)的政策和渠道。
值得注意的是，為了規(guī)避政府在EOD融資過程中產(chǎn)生“隱形債務(wù)”的問題，包括國開行等在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)EOD項(xiàng)目的融資有著非常嚴(yán)格的“紅線”，如：虛設(shè)虛增項(xiàng)目運(yùn)營收益、將新增稅收及土地出讓金等財(cái)政性資金作為項(xiàng)目收入來源、將征遷費(fèi)納入項(xiàng)目投資范圍等，金融機(jī)構(gòu)在審核貸款時(shí)都會(huì)直接否決。EOD項(xiàng)目在融資時(shí)應(yīng)當(dāng)充分研究各類政策，規(guī)劃好融資計(jì)劃，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。
PPP+EOD的模式廣泛存在
當(dāng)EOD的理念應(yīng)用到PPP項(xiàng)目中，就形成了獨(dú)特的“PPP+EOD”模式，業(yè)內(nèi)近年來對(duì)此有較多關(guān)注。在第一、二批國家級(jí)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中“PPP+EOD”模式占比分別達(dá)到58.3%、19%(見圖6)。
這類項(xiàng)目可以主要分為三類：
第一類是生態(tài)整治修復(fù)和旅游產(chǎn)業(yè)的捆綁融合的項(xiàng)目：此類為EOD模式的典型項(xiàng)目，主要采用大融合的思路推進(jìn)PPP模式，即整體或部分的依托項(xiàng)目和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)為PPP模式。一方面是生態(tài)整治修復(fù)無法建立使用者付費(fèi)機(jī)制，另一方面是旅游產(chǎn)業(yè)無須前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式實(shí)施和成功的預(yù)期，從而提升金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)判價(jià)值；
第二類是礦山治理修復(fù)和資源綜合利用產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)融合的項(xiàng)目：此類項(xiàng)目主要采用大融合的思路推進(jìn)PPP模式。由于礦山治理修復(fù)后難以建立使用者付費(fèi)機(jī)制，后期的資金回流主要依靠關(guān)聯(lián)的自然資源綜合利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園經(jīng)營、廠房租賃銷售及特色礦山公園運(yùn)營等收入，因此大融合的PPP模式較為適宜；
第三類是市政設(shè)施綜合整治和關(guān)聯(lián)特色產(chǎn)業(yè)的捆綁融合的項(xiàng)目：此類項(xiàng)目以統(tǒng)籌大氣、水、固體廢物、土壤生態(tài)環(huán)境綜合治理為核心投入，以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等關(guān)聯(lián)項(xiàng)目為支撐。主要在市政設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式，加大對(duì)生態(tài)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的投入，從而獲得特色產(chǎn)業(yè)(如菌草、棉花、藥材、農(nóng)產(chǎn)品等)、醫(yī)療康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目收入。
“PPP+EOD”模式的項(xiàng)目可以說擁有兩道主角光環(huán)，對(duì)于社會(huì)資本而言有了更高的吸引度，對(duì)政府來說也能夠有效減少政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助等支出。
原標(biāo)題：EOD系列之項(xiàng)目篇05|資金來源問題決定EOD項(xiàng)目生死，但融資渠道有待創(chuàng)新突破
