上海市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于印發(fā)《上海市貫徹 〈關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見〉 的實施方案》的通知

 

　　滬環(huán)執(zhí)法〔2022〕187號

 

　　各區(qū)生態(tài)環(huán)境局，上海自貿(mào)區(qū)管委會保稅區(qū)管理局、上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)管委會，浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，市環(huán)境執(zhí)法總隊：
 

　　現(xiàn)將《上海市貫徹〈關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見〉的實施方案》印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。
 

　　上海市生態(tài)環(huán)境局
 

　　2022年10月24日

 

　　上海市貫徹《關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的實施方案

 

　　為貫徹落實生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(環(huán)執(zhí)法〔2022〕23號)的通知要求，加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，結(jié)合本市實際，制定本實施方案。
 

　　一、指導(dǎo)思想
 

　　以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想及習(xí)近平法治思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，以固定污染源排污許可制為核心，創(chuàng)新執(zhí)法理念，加大執(zhí)法力度，優(yōu)化執(zhí)法方式，提高執(zhí)法效能，構(gòu)建企業(yè)持證排污、政府依法監(jiān)管、社會共同監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局，為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供堅強保障。
 

　　二、工作目標(biāo)
 

　　到2023年年底，完成排污許可證質(zhì)量審核全覆蓋，深化排污限期整改“清零”工作，重點行業(yè)實施排污許可清單式執(zhí)法檢查，強化排污許可日常監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管“三監(jiān)聯(lián)動”，基本建成全市統(tǒng)一的固定污染源綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)，以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系基本形成。到2025年年底，排污許可清單式執(zhí)法檢查全覆蓋，排污許可執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化水平顯著提升，以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系全面建立。
 

　　三、主要任務(wù)
 

　　(一)健全環(huán)境管理制度，夯實排污單位主體責(zé)任
 

　　建立排污單位排污許可責(zé)任制，明確責(zé)任人和責(zé)任事項，督促排污單位依法持證排污、按證排污，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。健全企業(yè)環(huán)境管理制度，及時申請、取得、延續(xù)和變更排污許可證，完善污染防治措施，按時提交執(zhí)行報告，正常運行自動監(jiān)測設(shè)施，提高自行監(jiān)測質(zhì)量。確保申報材料、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確和完整，依法如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開信息，不得弄虛作假，自覺接受監(jiān)督。
 

　　(二)依法核發(fā)排污許可證，加強質(zhì)量動態(tài)跟蹤監(jiān)管
 

　　根據(jù)《上海市排污許可管理實施細(xì)則》等規(guī)定，按照排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等要求，采取非現(xiàn)場審查和現(xiàn)場核查相結(jié)合的方式，強化聯(lián)合審查機制，持續(xù)做好新增固定污染源及持證單位的排污許可證核發(fā)、變更、延續(xù)等工作，重點關(guān)注與污染物排放直接相關(guān)的生產(chǎn)設(shè)施、污染防治設(shè)施管控等內(nèi)容。按照國家和本市排污許可證質(zhì)量管理要求，2023年年底前完成全市既有排污許可證質(zhì)量審核全覆蓋，并對每年首次申請、重新申請或變更的排污許可證滾動開展質(zhì)量檢查。對發(fā)現(xiàn)的問題，分級分類處置，依法依規(guī)變更，動態(tài)跟蹤管理。落實生態(tài)環(huán)境部在滬排污許可制與環(huán)境影響評價制度銜接改革試點，實施“兩證合一”審批、優(yōu)化變更形式等試點內(nèi)容，逐步推廣應(yīng)用試點成果。
 

　　(三)建立綜合協(xié)調(diào)機制，深化排污限期整改“清零”
 

　　建立綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，明確部門職責(zé)，加強督查督辦，在排污限期整改通知書整改清零的基礎(chǔ)上，結(jié)合排污許可證全覆蓋質(zhì)量審核工作，對含有整改要求的排污許可證進行排查，推進整改清零，原則上2023年年底前全部完成整改。根據(jù)整改事項的難易、緩急，采取上門服務(wù)、個性化幫扶等針對性措施，指導(dǎo)排污單位按要求全面完成整改，并定期對其整改進度進行監(jiān)督督促。建立限期整改排污單位臺賬，實施掛單銷號，定期報送整改進度。對短期內(nèi)無法完成整改的，按要求充分研究后給出情況說明，提出整改計劃和整改期限，妥善解決影響排污許可證審批和管理的遺留問題。
 

　　(四)強化“一證式”監(jiān)管，有序開展清單式執(zhí)法檢查
 

　　針對不同行業(yè)的排污特點，以排污許可證載明事項為重點，探索建立清單式執(zhí)法檢查機制，完善固定污染源現(xiàn)場執(zhí)法檢查工作流程，提升排污許可執(zhí)法檢查的系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細(xì)化水平。2022年年底前，編制造紙、煉鋼、電力生產(chǎn)、污水處理及其再生利用等重點行業(yè)排污許可執(zhí)法檢查清單，制定清單式執(zhí)法檢查工作指南，明確檢查方式、檢查流程、檢查要點等內(nèi)容。在全市范圍開展重點行業(yè)排污許可清單式執(zhí)法檢查，重點檢查排放口規(guī)范化建設(shè)、污染物排放濃度和排放量、污染防治設(shè)施運行和維護、無組織排放控制等情況，抽查管理臺賬、執(zhí)行報告、自行監(jiān)測、信息公開四項措施落實情況，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題依法分類查處。
 

　　(五)強化執(zhí)法監(jiān)測聯(lián)動，提高執(zhí)法取證效率水平
 

　　根據(jù)《上海市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測暫行規(guī)定》《關(guān)于進一步落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)測監(jiān)管要求的通知》等要求，進一步健全執(zhí)法和監(jiān)測機構(gòu)協(xié)同聯(lián)動快速響應(yīng)的工作機制。按照排污許可執(zhí)法監(jiān)管需求開展執(zhí)法監(jiān)測，確保執(zhí)法取證及時到位、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、報告合法。加大排污單位污染物排放濃度、排放量以及停限產(chǎn)等特殊時段排放情況的抽測力度。開展排污單位自行監(jiān)測方案、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、自行監(jiān)測信息公開的監(jiān)督檢查。加快推動本市監(jiān)測平臺與固定污染源管理信息系統(tǒng)等信息化平臺的數(shù)據(jù)對接、信息共享，有效整合運用執(zhí)法監(jiān)測、自行監(jiān)測和在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，提升非現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題能力。強化社會化服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管，通過信用評價實行分級分類管理，鼓勵有資質(zhì)、守規(guī)則、信用好的社會化服務(wù)機構(gòu)參與執(zhí)法監(jiān)測工作。
 

　　(六)強化部門協(xié)作聯(lián)動，健全“三監(jiān)聯(lián)動”機制
 

　　落實生態(tài)環(huán)境部在滬“監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法”三監(jiān)聯(lián)動試點工作，按照《上海市固定污染源管理“三監(jiān)聯(lián)動”工作方案(試行)》要求，強化排污許可日常管理、監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管的協(xié)作聯(lián)動，提升監(jiān)管效率。加強信息共享、線索移交和通報反饋，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問題、督促整改、問題銷號的排污許可執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動機制，實現(xiàn)固定污染源全周期監(jiān)管過程留痕，閉環(huán)管理。按規(guī)定將環(huán)境影響評價文件及審批意見中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容載入排污許可證，有序推進污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排放量等許可事項和管理要求動態(tài)更新，嚴(yán)格按證執(zhí)法監(jiān)管。做好與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作銜接，明確賠償啟動的標(biāo)準(zhǔn)、條件和部門職責(zé)，推進信息共享和結(jié)果雙向應(yīng)用。
 

　　(七)嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，加大典型案件曝光力度
 

　　將排污許可證作為本市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的主要依據(jù)，加大對無證排污、未按證排污等違法行為的查處力度。對偷排偷放、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假和故意不正常運行污染防治設(shè)施等惡意違法行為，綜合運用停產(chǎn)整治、按日連續(xù)處罰、吊銷排污許可證等手段依法處理。情節(jié)嚴(yán)重的，經(jīng)報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。加大典型違法案件公開曝光力度，形成強大震懾。
 

　　(八)健全長效工作機制，加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接
 

　　推進落實《上海市生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)定》，建立健全長效工作機制，定期召開生態(tài)環(huán)境部門、公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院聯(lián)席會議，完善排污許可執(zhí)法監(jiān)管線索通報、信息共享、案情通報、證據(jù)銜接、案件移送等生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，規(guī)范線索通報、涉案物品保管和委托鑒定等工作程序。強化日常協(xié)作，共享行業(yè)監(jiān)管等數(shù)據(jù)，探索運用大數(shù)據(jù)分析等手段開展線索排查、信息研判，共同打擊生態(tài)環(huán)境犯罪行為。加強對重大案件的聯(lián)合督辦工作，適時對重大案件進行聯(lián)合掛牌督辦，督促案件辦理。積極建設(shè)、規(guī)范使用行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，推進“兩法銜接”信息平臺與本市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)互聯(lián)互通。
 

　　(九)深化“放管服”改革，完善隨機抽查監(jiān)管制度
 

　　根據(jù)本市生態(tài)環(huán)境“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作實施方案，將排污許可執(zhí)法檢查全部納入“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作范圍，采取現(xiàn)場檢查和遠(yuǎn)程核查相結(jié)合的方式，對排污許可證及證后執(zhí)行情況進行隨機抽查。按照排污許可履職要求，根據(jù)執(zhí)法監(jiān)管力量、技術(shù)裝備和經(jīng)費保障等情況統(tǒng)籌制定年度現(xiàn)場檢查計劃并按月細(xì)化落實。對存在生態(tài)環(huán)境違法問題、群眾反映強烈、環(huán)境風(fēng)險高的排污單位，增加抽查頻次和執(zhí)法監(jiān)管力度。按照“誰檢查、誰錄入、誰公開”的原則，在隨機抽查任務(wù)完成后的20個工作日內(nèi)，及時向社會公開檢查計劃、檢查結(jié)果，實現(xiàn)年度抽查結(jié)果100%公開。
 

　　(十)實施執(zhí)法正面清單，推進差異化執(zhí)法監(jiān)管
 

　　落實《上海市生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理辦法》，進一步加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法正面清單管理，綜合考慮排污單位環(huán)境管理水平、污染防治設(shè)施運行和維護情況、守法狀況等因素設(shè)定清單準(zhǔn)入條件，結(jié)合日常監(jiān)督管理和掌握的環(huán)境風(fēng)險隱患、生態(tài)環(huán)境行政處罰、環(huán)境犯罪等信息，優(yōu)先將治污水平高、環(huán)境管理規(guī)范、生態(tài)環(huán)境責(zé)任落實到位的排污單位納入清單。推動排污許可差異化執(zhí)法監(jiān)管，對守法排污單位減少現(xiàn)場檢查次數(shù)。將存在惡意偷排、篡改臺賬記錄、逃避監(jiān)管等行為的排污單位及時移出清單。
 

　　(十一)推行非現(xiàn)場監(jiān)管，提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管效能
 

　　將非現(xiàn)場監(jiān)管作為排污許可執(zhí)法監(jiān)管的重要方式，完善監(jiān)管程序，規(guī)范工作流程，落實責(zé)任要求，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境信息收集、傳輸、分析一體化的非現(xiàn)場執(zhí)法體系。完成本市固定污染源綜合監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)并上線運行，推動與移動執(zhí)法系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測信息平臺等生態(tài)環(huán)境內(nèi)部平臺融合，不斷提升智慧監(jiān)管和監(jiān)管效能。建立健全數(shù)據(jù)采集、分析、預(yù)警、督辦、違法查處、問題整改等排污許可非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管機制。依托全國排污許可證管理信息平臺、上海企事業(yè)單位管理信息公開平臺和污染源自動在線監(jiān)控平臺開展遠(yuǎn)程核查，提高執(zhí)法監(jiān)管效率。加強污染源自動監(jiān)控管理，推行視頻監(jiān)控、污染防治設(shè)施用水(電)監(jiān)控，開展污染物異常排放遠(yuǎn)程識別、預(yù)警和督辦。
 

　　(十二)完善裁量基準(zhǔn)規(guī)定，規(guī)范行使行政裁量權(quán)
 

　　根據(jù)《排污許可管理條例》相關(guān)規(guī)定，修訂完善長三角生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)，補充細(xì)化排污許可處罰幅度裁量表，進一步規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。長三角一市三省生態(tài)環(huán)境部門及司法部門聯(lián)合發(fā)布《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》，對初次實施未依法填報排污許可登記表、環(huán)境管理臺賬記錄數(shù)據(jù)不全或未按規(guī)定提交排污許可證執(zhí)行報告等違法行為且危害后果輕微并及時改正的，依法可以不予行政處罰。
 

　　(十三)鼓勵社會公眾監(jiān)督，實施排污許可有獎舉報
 

　　落實《上海市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵辦法》，將無證排污或者未按證排污、排污單位或第三方機構(gòu)弄虛作假，非法排放法律法規(guī)禁止排放的污染物及以逃避監(jiān)管方式排放污染物等排污許可違法行為納入生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵范圍。嚴(yán)格執(zhí)行獎勵標(biāo)準(zhǔn)，對舉報重大生態(tài)環(huán)境違法行為、安全隱患和協(xié)助查處重大案件的，實施重獎。探索優(yōu)化獎勵發(fā)放方式、簡化發(fā)放流程，對舉報人信息嚴(yán)格保密。開展通俗易懂、覆蓋面廣、針對性強的舉報獎勵宣傳。
 

　　(十四)加強典型案例指導(dǎo)，積極發(fā)揮警示教育作用
 

　　建立健全排污許可典型案例收集、解析和發(fā)布機制，完善典型案例發(fā)布的業(yè)務(wù)審核、法律審核和集體審議決定制度。從執(zhí)法方式創(chuàng)新、執(zhí)法程序規(guī)范、文書說理明晰等方面，評比優(yōu)秀案件，并通過“排污許可違法典型案例”“E案E說”等形式，組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)。對典型案件總結(jié)中發(fā)現(xiàn)的問題，采用“一月一改” 的形式，要求相關(guān)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)對標(biāo)改正，不斷提升案件查辦水平。各區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)每月上報本區(qū)環(huán)境違法案件的查處情況，市局定期對全市行政處罰案件進行分析、總結(jié)，通過生態(tài)環(huán)境信息平臺進行發(fā)布，發(fā)揮典型案件引導(dǎo)、糾偏和宣傳的示范作用。
 

　　四、保障措施
 

　　(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實部門監(jiān)管責(zé)任
 

　　按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”原則，市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提高站位、認(rèn)清形勢、明確目標(biāo)、壓實責(zé)任、狠抓工作，嚴(yán)格落實《排污許可管理條例》，依法履行排污許可監(jiān)督管理職責(zé)。每年開展排污許可證質(zhì)量常態(tài)化抽查，鞏固提升全市排污許可證質(zhì)量。加強事中事后監(jiān)管，強化排污許可證后管理，督促排污單位落實相關(guān)制度。
 

　　(二)推進互聯(lián)互通，加強技術(shù)平臺支撐
 

　　強化排污許可執(zhí)法監(jiān)管信息化建設(shè)，實行全員、全業(yè)務(wù)、全流程使用生態(tài)環(huán)境移動執(zhí)法系統(tǒng)查辦案件。加快固定污染源管理信息系統(tǒng)建設(shè)和完善，推進固定污染源管理與監(jiān)測、執(zhí)法和處罰等信息系統(tǒng)信息互聯(lián)互通。推動現(xiàn)場監(jiān)測移動端、移動執(zhí)法系統(tǒng)等在固定污染源監(jiān)管中的全覆蓋應(yīng)用，充分依托固定污染源管理信息系統(tǒng)，提升排污許可執(zhí)法監(jiān)管信息化水平和監(jiān)管效率。推進隨機抽查監(jiān)管工作與非現(xiàn)場執(zhí)法、大數(shù)據(jù)分析、云計算等技術(shù)手段的深度融合。
 

　　(三)提升規(guī)范化水平，加快隊伍裝備建設(shè)
 

　　按照機構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊伍專業(yè)化、管理制度化的要求開展執(zhí)法機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)等工作，逐步提升基層執(zhí)法人員“依證執(zhí)法”能力。探索建立辦案立功受獎激勵機制。將排污許可執(zhí)法監(jiān)管經(jīng)費列入本級預(yù)算，將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法用車納入執(zhí)法執(zhí)勤車輛序列，逐步配齊配全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法用車、執(zhí)法調(diào)查取證設(shè)備，根據(jù)實際情況加快配備無人機(船)等高科技執(zhí)法裝備。全面落實執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范排污許可執(zhí)法程序，健全內(nèi)部約束和外部監(jiān)督機制，建立插手干預(yù)監(jiān)督執(zhí)法記錄制度，明確并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員行為規(guī)范和紀(jì)律要求，對失職瀆職、以權(quán)謀私、包庇縱容等違法違規(guī)行為嚴(yán)肅查處。
 

　　(四)強化信用監(jiān)管，實施差異化執(zhí)法檢查
 

　　建立排污許可守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。按照《上海市企事業(yè)單位生態(tài)環(huán)境信用評價管理辦法(試行)》開展生態(tài)環(huán)境信用評價，將申領(lǐng)排污許可證的排污單位納入環(huán)保信用評價制度，加強環(huán)保信用信息歸集共享，強化評價結(jié)果應(yīng)用，實施分級分類監(jiān)管，將信用評價結(jié)果與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法正面清單及時銜接。推行非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管方式，對誠信守法企業(yè)“無事不擾”，對失信違法企業(yè)“無處不在”。
 

　　(五)鼓勵公眾參與，加強執(zhí)法普法宣傳
 

　　依法主動公開排污許可核發(fā)和執(zhí)法監(jiān)管信息，接受社會監(jiān)督，積極聽取有關(guān)方面意見建議。搭建公眾參與和溝通平臺，完善政府、企業(yè)、公眾三方對話機制，開辟有效的意見交流和投訴渠道。對公眾反映的排污許可等生態(tài)環(huán)境問題，積極調(diào)查處理并反饋信息。充分發(fā)揮新媒體作用，及時解讀相關(guān)政策，為公眾解疑釋惑，支持新聞媒體進行輿論監(jiān)督。按照“誰執(zhí)法、誰普法”原則，深入推進排污許可普法長效機制的落實。突出現(xiàn)場檢查過程中的普法宣傳，推行全程說理式執(zhí)法，推廣說理式執(zhí)法文書。組織“送法入企”活動，舉辦普法培訓(xùn)，開展執(zhí)法幫扶，營造良好的排污許可守法環(huán)境。