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自2020年與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合推動開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式(EOD)試點工作以來，截至2022年底，國家開發(fā)銀行已向25個試點項目發(fā)放貸款225億元，涉及水生態(tài)環(huán)境保護、廢舊資源再生利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、生態(tài)保護修復等多個領域。EOD模式作為“兩山”理念在項目運作與實操中的具體體現(xiàn)，可以引領地方可持續(xù)發(fā)展探索出新路徑，推動生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的進一步協(xié)調(diào)。
一、什么是EOD模式
（一）EOD模式的定義
EOD模式是指以生態(tài)環(huán)境為導向的開發(fā)模式。在中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部下發(fā)的《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知(環(huán)辦科財函[2020]489號)》(以下簡稱489號文)中給出的EOD模式準確定義為：以習近平生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式[1]。
EOD模式的核心是：融合、一體化和反哺。融合是指推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合；一體化是指一個市場主體統(tǒng)籌，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，建設運維一體化實施；反哺是指在項目邊界范圍內(nèi)實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金依賴。
（二）EOD模式發(fā)展意義
首先，EOD模式是實現(xiàn)發(fā)展和保護融合共生的重要方式。通過項目組織實施方式的創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理為目標導向，提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)價值，以系統(tǒng)化視角整合生態(tài)與產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動關系，因地制宜促進生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，解決了生態(tài)環(huán)境治理投入與生態(tài)環(huán)境改善價值之間的割裂問題，促進生態(tài)環(huán)境長效治理的實現(xiàn)，有利于實現(xiàn)發(fā)展和保護融合共生。
其次，EOD模式是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有效路徑。由于過往生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)脫節(jié)，導致環(huán)境效益向經(jīng)濟效益轉化難。作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要機制，EOD模式搭建環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的橋梁，通過將生態(tài)環(huán)境治理與改善后的溢價實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境治理等公益類項目的反哺，使獨立的生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目向綜合性的、具有開發(fā)價值的經(jīng)營性項目轉變，推動生態(tài)優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的發(fā)展，實現(xiàn)多方共贏。
最后，EOD模式是優(yōu)化生態(tài)環(huán)保投融資的關鍵舉措。這種模式重點解決了公益類、純政府付費的生態(tài)環(huán)境治理項目總體投入不足的問題。長期以來，生態(tài)環(huán)境治理項目以政府投資為主，過度依賴中央轉移支付或地方財政投入，導致難以持續(xù)。在目前財政收支矛盾突出的情況下緩解環(huán)境治理的資金壓力，EOD模式的應用對于促進區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)性將有積極意義。
二、EOD模式落地方式
（一）EOD項目籌劃
EOD模式將生態(tài)價值引領貫穿于規(guī)劃、建設、運營的全過程，從生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮，以期望實現(xiàn)生態(tài)價值的正循環(huán)體系。
在項目籌劃階段，可以分為三個階段：第一階段，重構生態(tài)網(wǎng)絡，創(chuàng)造良好生態(tài)基底，帶動土地等生產(chǎn)要素升值；第二階段，整體提升城市環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營提供優(yōu)質(zhì)條件；第三階段，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進增加居民收入、企業(yè)利潤、政府稅收等，激活區(qū)域經(jīng)濟，最終實現(xiàn)生態(tài)建設、經(jīng)濟發(fā)展、社會生活三者協(xié)調(diào)發(fā)展，形成自我強化的正反饋回報機制。
（二）EOD項目融資路徑
在2020年生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合相關部委發(fā)布的489號文中，提出了EOD模式的幾種投融資模式，即政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作(PPP)、組建投資運營公司(ABO+)、開發(fā)性金融及環(huán)保貸。其中政府債券、政府投資基金、開發(fā)性金融及環(huán)保貸更偏重于指向資金來源，PPP和ABO則是更完整意義上的推進機制。
1.政府債券
政府債券模式即前期通過發(fā)行政府專項債券為項目獲得融資，項目的收入可以作為還款來源。這種模式有利于籌集到成本低、期限長的資金，因此可以降低項目的籌資成本，實現(xiàn)更大的利潤空間。但這種模式下籌資金額有限，可能無法完全覆蓋項目的總投資額，且受限于本省整體債務水平，因此籌資的限制較多。
2.政府投資基金
政府投資基金即由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展的資金[2]。政府投資基金模式可以將政府引導和市場運作有機結合，充分發(fā)揮政府投資基金資源集聚優(yōu)勢，引導社會投資流向綠色產(chǎn)業(yè)。
3.政府與社會資本合作（PPP）
PPP模式是政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立一種長期合作關系。通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，形成一種伙伴式合作關系 。具有促進多元化投資主體參與、緩解政府財政壓力、合理分配風險，提高項目市場化運作效率等優(yōu)點，有利于政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。
4. 組建投資運營公司（ABO）
片區(qū)綜合開發(fā)ABO模式，采取“大片區(qū)開發(fā)，小EOD項目”的策略。通過搭建“政府授權本級公益類國企+公益類國企招標社會資本投資合作+EPC”架構，通過屬地公益類國有企業(yè)與社會資本方合資成立項目公司形式進行整體規(guī)劃。公益類國企不以盈利為主要目標，可以保證EOD項目公益性部分的實施，同時政府又會提供資源配置和必要的財政支持，社會資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經(jīng)營性部分獲得良好的收益，最終達到項目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營性平衡。
5.創(chuàng)新型貸款
創(chuàng)新型貸款多為金融機構針對性提供的項目貸，通過開發(fā)性金融及其他金融機構資金支持，重點支持地方EOD項目庫內(nèi)環(huán)保型企業(yè)等市場主體開展減污降碳、生態(tài)修復、節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等生態(tài)環(huán)保及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。
三、案例分析：阜新百年國際賽道城項目
（一）項目概況
遼寧省阜新市作為國內(nèi)第一個資源枯竭型城市轉型試點市，百年國際賽道城廢棄礦區(qū)綜合治理項目成為《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式試點項目名單中》之一，該項目的主要實施單位是阜新市新邱區(qū)人民政府。阜新百年國際賽道城探索多元鏈式發(fā)展，將礦山修復與產(chǎn)業(yè)結合，在“明碼標價”的基礎上推動生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)，取得良好成效。在取得經(jīng)濟效益和社會效益的同時，更收獲了生態(tài)效益。
阜新矸石山曾是海州露天礦、高德礦、王營礦、東梁礦的排矸地，歷經(jīng)幾十年堆積，形成長2公里、寬0.6公里、高50米的矸石山。山上有數(shù)百個自燃點，遠遠望去如同“火焰山”，住在附近的居民苦不堪言[4]。后來，矸石山治理工程逐步開展，利用“以產(chǎn)業(yè)植入帶動生態(tài)修復” 的“生長式”廢棄礦山綜合治理等模式，通過將礦坑改造與環(huán)境治理和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合，利用環(huán)保科技等手段，因地制宜地將噴煙冒火的矸石山變?yōu)樾蓍e公園、將遺留的礦坑變?yōu)樵揭百惖馈⒆優(yōu)槁短斓V抽水蓄能電站，并且通過出臺多種優(yōu)惠政策，積極引導市場主體的參與。
（二）項目模式
項目主要通過PPP模式予以推進，在與社會資本的合作中，采用“政企合作、產(chǎn)業(yè)先行”的開發(fā)式綜合治理模式，一期項目總投資19.7億元，主要建設運營內(nèi)容包括地質(zhì)災害治理和生態(tài)修復工程、賽道城一期主體建設工程、市政基礎設施工程等方面。項目合作期限設定為30年，其中建設期2年，運營期28年。在收益方面，主要通過產(chǎn)業(yè)運營、項目運營等獲得收益。以項目投入運營后承辦的草莓音樂節(jié)為例，當期草莓音樂節(jié)共運營兩天，門票收入達1100萬元，共吸引省內(nèi)外3.2萬人次來阜觀看，直接帶動阜新住宿、餐飲等行業(yè)收入總計4500萬元。
四、EOD模式面臨難點
隨著EOD模式試點的逐步開展，越來越多的城市和地區(qū)牢牢把握住國家鼓勵創(chuàng)新EOD模式的良好契機，結合城市特點，開展多層次的EOD模式實踐，但也面臨著進一步推進的困境。
一是生態(tài)治理項目存在投資規(guī)模較大、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟效益顯現(xiàn)周期長的問題，因此可能會導致EOD模式的優(yōu)勢對于產(chǎn)業(yè)價值提升作用存在滯后，正循環(huán)的效用需要放入更長的時間周期進行評價，如果是通過產(chǎn)業(yè)反哺分成的方式實現(xiàn)收益，由于其具體顯現(xiàn)的時間沒有固定標準，生態(tài)價值也難以定量核算，各主體之間難以確定收益類型劃分，因此這種投入在前而收益滯后的模式不利于開發(fā)主體實施EOD模式的積極性。
二是EOD模式以一個市場主體統(tǒng)籌實施為核心，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，建設運維一體化實施。運維一體化實施的優(yōu)點是可以集合相關力量形成合力，同時避免各主體間相互推諉。但是EOD模式中存在行業(yè)跨度較大的問題，并且生態(tài)環(huán)境治理的專業(yè)要求較高，單一主體不一定具備多領域的復合能力，因此可能會影響EOD項目的成效。
三是在通過環(huán)境改善實現(xiàn)土地增值再分享土地二級開發(fā)收益的模式中，土地一二級聯(lián)動存在制度風險，同時土地開發(fā)收益需要全額納入地方政府基金預算管理，不能直接作為EOD中模式項目公司收入，回報機制的設計存在難點；此外土地增值也存在不確定性，因此土地開發(fā)風險較大。
五、EOD模式發(fā)展展望
未來EOD模式實現(xiàn)持續(xù)深化發(fā)展，需堅持生態(tài)效益轉化導向，從探索重塑回報機制、廣泛引入社會資本參與入手，打通路徑。
一是要將EOD模式與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有效探索相融合，完善生態(tài)效益向經(jīng)濟效益轉化機制，充分利用好生態(tài)資源，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益與生態(tài)增量收益相融合，在GEP向GDP轉化的相關探索中形成EOD項目效益分類測算的有效路徑，進而為項目回報機制的設計、項目收入的來源提供更加可靠的基礎支持。
二是在回報機制基礎上，將PPP模式作為EOD理念推廣實施的有效載體，一方面以EOD+PPP融合的模式提升公益性項目的融資可得性，另一方面可充分發(fā)揮社會投資人在技術、運營等方面的優(yōu)勢。PPP模式在多年發(fā)展過程中已逐漸構建了“法律法規(guī)+政策保障+操作指引”三位一體的全生命周期制度體系，生態(tài)環(huán)境部、國家開發(fā)銀行等多個部門也共同形成了針對EOD模式的投資指引和金融支持相關指導意見，相關制度的有序銜接和協(xié)同保障是未來EOD項目落地實施、穩(wěn)步運營的前期。具體實踐中，還應借鑒PPP項目機制下的風險分擔機制，綜合考慮政府、平臺公司、社會資本方的風險識別及管理能力，按照對等原則設置“風險共擔、收益共享”的保障體系，將風險損失降至較為合理的區(qū)間內(nèi)，充分調(diào)動各方參與積極性。
三是優(yōu)化各類財政專項資金使用，發(fā)揮財政+金融聯(lián)動效應。EOD模式的本質(zhì)在于通過融合生態(tài)治理項目與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構建生態(tài)價值可持續(xù)收益閉環(huán)。然而多數(shù)生態(tài)治理項目具有較強的外部性特征，在項目前期通常需要依靠地方政府加強在財政資金投入方面的政策傾斜。下一步，一方面應著重發(fā)揮政策性資金的引領帶動作用，通過機制構建吸引社會資本進入，構建多元化融資格局。另一方面，EOD項目的“可融性”也是收益閉環(huán)順利落地的基礎保障，金融機構可主動對接，盡早介入開展針對EOD模式項目開發(fā)的資產(chǎn)評估及“可融性”測試，對資金來源及融資結構加以檢驗優(yōu)化，打通資金進入通道，降低項目中斷風險。
作者：
吳倩茜中央財經(jīng)大學-北京銀行雙碳與金融研究中心研究員
張琦彬 中央財經(jīng)大學-北京銀行雙碳與金融研究中心助理研究員
白雪中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院科研助理
原標題：IIGF觀點 | EOD模式支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)發(fā)展現(xiàn)狀淺析
