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昱創(chuàng)
2023年7月25日，上海市第十六屆人大常委會第四次會議表決通過了《上海市土壤污染防治條例》(以下簡稱條例)，自2023年10月1日起施行。主要內(nèi)容解讀如下：
一、制定條例的必要性
土壤作為構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素之一，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是社會不可或缺的寶貴資源。近年來，本市高度重視土壤污染防治工作，認(rèn)真貫徹落實黨中央和國務(wù)院有關(guān)決策部署，建立健全土壤污染防治綜合監(jiān)管機制，堅持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，防治工作取得積極成效。
與此同時，由于本市土地基底復(fù)雜，地下水埋藏較淺，又曾經(jīng)承載眾多大型工業(yè)企業(yè)，水土復(fù)合污染較為常見，實現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好的目標(biāo)任務(wù)依然艱巨。有必要通過制定條例，在對《土壤污染防治法》基本制度規(guī)范進行必要銜接和細化的基礎(chǔ)上，將本市防治實踐經(jīng)驗舉措予以提煉、固化和完善，形成契合上海實際的機制措施，為全面提升土壤環(huán)境監(jiān)管水平、推進土壤污染治理體系和治理能力現(xiàn)代化、助力人與自然和諧共生的美麗上海建設(shè)，提供堅實的法治保障。
二、條例的主要內(nèi)容
條例共七章五十五條，分總則，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、詳查和監(jiān)測，預(yù)防和保護，風(fēng)險管控和修復(fù)，保障和監(jiān)督，法律責(zé)任以及附則，主要內(nèi)容如下：
（一）細化管理職責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任落實。條例在強調(diào)市和區(qū)政府加強領(lǐng)導(dǎo)、生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，針對性細化了土壤環(huán)境管理職責(zé)：一是在“塊”上，明確市政府派出機構(gòu)根據(jù)授權(quán)或者委托承擔(dān)所轄區(qū)域防治監(jiān)管職責(zé)；街鎮(zhèn)發(fā)揮屬地優(yōu)勢做好相關(guān)防治工作。二是在“條”上，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容部門對農(nóng)用地土壤污染防治實施監(jiān)管，規(guī)劃資源部門按照職責(zé)對土地開發(fā)利用過程中的土壤污染防治實施監(jiān)管；其他有關(guān)部門協(xié)同做好防治工作。
（二）明確工作原則，突出協(xié)同防治。條例明確本市的土壤污染防治工作應(yīng)當(dāng)堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的工作原則。同時，針對大氣、水、固體廢物等各種污染物的疊加影響，明確堅持源頭協(xié)同預(yù)防和水土一體防治，提出加強土壤與大氣、水、固體廢物等污染防治的統(tǒng)籌協(xié)同，實行土壤污染與地下水污染一體防治，相關(guān)工作一體部署、一體推進。
（三）建立監(jiān)管平臺，加強聯(lián)動監(jiān)管。近年來，本市著力打造土壤污染防治綜合監(jiān)管平臺，實施聯(lián)動監(jiān)管。對此，條例予以固化和完善：一是明確依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，建立全市統(tǒng)一的土壤污染防治綜合監(jiān)管平臺。二是明確生態(tài)環(huán)境部門和其他相關(guān)部門要通過綜合監(jiān)管平臺，加強國土空間管理和土壤污染防治等相關(guān)信息的共享和利用。三是明確建立健全土壤污染防治聯(lián)動監(jiān)管機制，要求各相關(guān)部門在土壤污染狀況調(diào)查和監(jiān)測、跨部門聯(lián)合評審、農(nóng)用地復(fù)墾、建設(shè)用地污染地塊再開發(fā)準(zhǔn)入和暫不開發(fā)利用污染地塊的管理等方面加強協(xié)作，提升監(jiān)管實效。
（四）完善規(guī)劃要求，細化詳查監(jiān)測。為更好地發(fā)揮規(guī)劃的空間管控作用，條例提出兩方面細化要求：一是明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容等部門編制的有關(guān)行業(yè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括土壤污染防治內(nèi)容。二是要求編制國土空間規(guī)劃時，編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮土壤環(huán)境質(zhì)量因素，合理確定土地用途。同時，條例對土壤污染狀況詳查和監(jiān)測也作出兩方面的細化規(guī)定：一是對地方上的土壤污染狀況詳查工作，明確了具體實施部門、應(yīng)當(dāng)查明內(nèi)容以及結(jié)果應(yīng)用要求。二是對土壤環(huán)境監(jiān)測工作，要求以健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)做好監(jiān)測站(點)設(shè)置，制定重點監(jiān)測地塊清單，加強監(jiān)測規(guī)范化建設(shè)。
（五）聚焦污染隱患點，完善預(yù)防舉措。條例從實踐中易發(fā)的風(fēng)險隱患問題出發(fā)，針對工業(yè)面源污染預(yù)防提出相應(yīng)措施：一是對加油站、儲油庫等的地下油罐及附屬埋地管道，提出防滲漏措施要求。二是對土壤污染重點監(jiān)管單位進行隱患排查、自行監(jiān)測提出具體要求。三是明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構(gòu)的土壤污染防治具體責(zé)任。四是加強對持久性有機污染物等新污染物的治理。
在農(nóng)業(yè)面源污染預(yù)防上，條例也形成了相應(yīng)的規(guī)范舉措：一是通過實施農(nóng)業(yè)投入品調(diào)查核算，加強農(nóng)藥、化肥等使用總量控制。二是加強農(nóng)業(yè)固體廢物回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和對回收站點的規(guī)范管理。三是強化畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢棄物無害化處理和資源化利用要求。四是明確農(nóng)村土地發(fā)包方依照承包合同監(jiān)督承包方合理利用和保護農(nóng)用地。
在未利用地保護上，條例明確禁止污染和破壞未利用地，要求區(qū)人民政府組織對未利用地定期開展巡查，發(fā)現(xiàn)排放有毒有害物質(zhì)等污染土壤情形的，依法調(diào)查處理。
（六）結(jié)合地方特點，健全風(fēng)險管控和修復(fù)機制。條例結(jié)合本市土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)實踐情況，以實現(xiàn)安全利用為目標(biāo)，進一步完善風(fēng)險管控和修復(fù)機制：
一是強化源頭調(diào)查。新增了“土地用途變更為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的”、“曾經(jīng)列入土壤污染重點監(jiān)管單位名錄的單位生產(chǎn)經(jīng)營用地用途變更或者土地使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓的”以及“擬開墾為園地和其他種植食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)用地的”三種情形，應(yīng)當(dāng)開展土壤污染狀況調(diào)查。
二是嚴(yán)格全過程監(jiān)管。對污染土壤轉(zhuǎn)運，建立修復(fù)施工單位、運輸單位和接收單位全部參與的轉(zhuǎn)運聯(lián)單制度，加強實時監(jiān)管。對列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的地塊，建立街鎮(zhèn)協(xié)助巡查機制。對建設(shè)用地土壤修復(fù)活動，強化涉及深基坑的土壤修復(fù)施工安全監(jiān)管。同時，條例從專業(yè)能力、質(zhì)量管理、報告出具等方面對受委托從事風(fēng)險管控和修復(fù)活動的單位提出了具體要求，并明確應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范從事活動，加強對第三方服務(wù)單位的監(jiān)管。
三是優(yōu)化修復(fù)監(jiān)管。為緩解實踐中土壤修復(fù)周期與土地開發(fā)利用效率之間的矛盾，按照國家關(guān)于探索“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式的要求，并結(jié)合本市試點情況，明確土壤污染修復(fù)地塊達到修復(fù)目標(biāo)且可以安全利用的，可以優(yōu)化地塊再開發(fā)利用相關(guān)審批流程，具體管理規(guī)定由市生態(tài)環(huán)境部門會同有關(guān)部門制定，從而在確保安全的前提下，為進一步做好后續(xù)探索完善工作留出必要的制度空間。
（七）完善保障措施，實施全方位監(jiān)督。條例以專章形式對土壤污染防治工作的保障和監(jiān)督作出規(guī)定：一是在上位法有關(guān)土壤污染防治基金制度的基礎(chǔ)上，細化基金的出資要求和具體用途去向。二是要求街鎮(zhèn)發(fā)揮網(wǎng)格化管理作用，加強所轄區(qū)域巡查、風(fēng)險隱患報告以及科普宣傳教育等工作。三是明確人大監(jiān)督的具體要求。四是強化社會監(jiān)督，暢通公眾舉報渠道。五是對從事土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)活動的單位和個人，實行信用管理。
（八）強化污染擔(dān)責(zé)，嚴(yán)格法律責(zé)任。為貫徹落實“始終堅持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境”的精神，條例在設(shè)置指引性條款、全面執(zhí)行上位法處理規(guī)定的基礎(chǔ)上，對加油站、儲油庫等違反污染預(yù)防要求，第三方服務(wù)單位違反相關(guān)技術(shù)規(guī)范，修復(fù)施工單位、運輸單位或者接收單位違反轉(zhuǎn)運聯(lián)單要求，土地使用權(quán)人違反土壤污染狀況調(diào)查要求以及違反風(fēng)險管控或者修復(fù)方案備案要求等行為，新設(shè)了相應(yīng)的法律責(zé)任，還補充規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進一步強化“污染者擔(dān)責(zé)”。
