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1月24日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布關(guān)于向社會(huì)公開征求《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱（2024年版，征求意見稿）》(下稱《大綱》)意見的公告，將于2024年2月24日截止。
2023年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部曾出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目將優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。新機(jī)制有三方面特點(diǎn)：在參與主體上，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與；在收益來源上，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目；在操作模式上，全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式。
《大綱》明確，除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)(含其獨(dú)資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目的聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東；作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股”。
這就意味著，在未來，地方國(guó)資將不得投標(biāo)本級(jí)“特許經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目，聯(lián)合體也不行！
原文如下↓
政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱 （2024年版，征求意見稿）
第一部分 概述
一、項(xiàng)目概況
項(xiàng)目全稱及簡(jiǎn)稱，建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)、項(xiàng)目功能和定位、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)工期、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、投資規(guī)模和資金來源，主要需求和產(chǎn)出(服務(wù))，主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，前期工作進(jìn)展情況等。
如項(xiàng)目涉及存量資產(chǎn)，應(yīng)說明存量資產(chǎn)內(nèi)容、資產(chǎn)價(jià)值、資產(chǎn)權(quán)屬或權(quán)利、存量債務(wù)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間等。涉及改擴(kuò)建的，應(yīng)說明改擴(kuò)建和存量資產(chǎn)的關(guān)系。應(yīng)說明存量資產(chǎn)評(píng)估情況(含評(píng)估單位、評(píng)估目的、評(píng)估方法等)，并將評(píng)估報(bào)告作為附件。
二、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等
實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表(如有)的職責(zé)及其獲縣級(jí)以上人民政府授權(quán)情況，并將相關(guān)授權(quán)證明文件附后。
三、特許經(jīng)營(yíng)主要內(nèi)容
簡(jiǎn)述收費(fèi)渠道和方式、特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式、特許經(jīng)營(yíng)期限、特許經(jīng)營(yíng)者的條件和選擇方式、特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍。說明項(xiàng)目建設(shè)期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預(yù)計(jì)金額或比例；是否按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、補(bǔ)貼依據(jù)、補(bǔ)貼期限、具體補(bǔ)貼方式等；以及其他需要說明的內(nèi)容。
四、政府承諾和保障
政府對(duì)項(xiàng)目前期、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的工作協(xié)助與支持，用地(用海)和移民搬遷安置補(bǔ)償，排他性約定等作出的承諾和保障等。
第二部分 項(xiàng)目可行性分析
一、建設(shè)必要性
簡(jiǎn)述項(xiàng)目建設(shè)背景及對(duì)項(xiàng)目所提供產(chǎn)品或服務(wù)的公共需求，分析其與重大戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等政策和規(guī)劃的符合性，論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性和建設(shè)時(shí)機(jī)的適當(dāng)性。在需求分析的基礎(chǔ)上，提出擬建項(xiàng)目功能定位、近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)、產(chǎn)出(服務(wù))的需求總量及結(jié)構(gòu)。
二、建設(shè)方案分析
詳細(xì)論述項(xiàng)目選址或選線方案、主要建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)主要約束條件、用地(用海)方式、選址地質(zhì)條件、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設(shè)工期和主要進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，以及正常運(yùn)營(yíng)年份應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出能力和服務(wù)要求。明確項(xiàng)目預(yù)期達(dá)到的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量和安全管理目標(biāo)等要求。通過技術(shù)、設(shè)備和工程方案的比選，確定項(xiàng)目初步建設(shè)方案。
大型、復(fù)雜及分期建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目整體規(guī)劃、資源利用條件及近遠(yuǎn)期需求預(yù)測(cè)，明確項(xiàng)目近遠(yuǎn)期建設(shè)規(guī)模、分階段建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)進(jìn)度安排，并說明預(yù)留發(fā)展空間及其合理性、預(yù)留條件對(duì)遠(yuǎn)期規(guī)模的影響等。
估算擬建項(xiàng)目從籌建、施工至投產(chǎn)所需的全部建設(shè)投資，包括建筑工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、安裝工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)和預(yù)備費(fèi)等。
三、要素保障條件
根據(jù)項(xiàng)目選址或選線方案，以及建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模等要求，分析項(xiàng)目的要素保障條件及落實(shí)情況。說明有關(guān)部門針對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、選址、用地(用海)等反饋意見情況。
(一)用地用海條件
說明擬建項(xiàng)目用地總體情況和土地利用現(xiàn)狀，分析土地要素保障條件，提出集約節(jié)約用地要求。如涉及用海用島，應(yīng)明確具體方式、位置和規(guī)模等內(nèi)容。
(二)資源承載能力、生態(tài)敏感區(qū)等其他支撐條件
說明項(xiàng)目取水、能耗、污染物排放和碳排放、生態(tài)敏感區(qū)約束等其他支撐條件。
四、運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求
在保證達(dá)到產(chǎn)出能力和服務(wù)要求的前提下，研究提出項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)需要落實(shí)的外部條件、運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容、應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量規(guī)范以及安全保障要求。
五、主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別
識(shí)別和分析項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交階段的政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、工程、環(huán)境、資金等方面的主要風(fēng)險(xiǎn)。
第三部分 特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證
一、項(xiàng)目屬性分析
分析項(xiàng)目是否屬于具有一定公益性且存在經(jīng)營(yíng)收入的項(xiàng)目。市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及沒有經(jīng)營(yíng)收入的公益項(xiàng)目，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式；不得將以上類型項(xiàng)目相互“打捆”，或者與適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目“打捆”開展政府和社會(huì)資本合作。
廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項(xiàng)目，綜合交通運(yùn)輸多式聯(lián)運(yùn)的公水聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)等項(xiàng)目，以及通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方式將公益性較強(qiáng)行業(yè)與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、一體化實(shí)施的項(xiàng)目，可以綜合平衡項(xiàng)目收益，開展政府和社會(huì)資本合作。
對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目，應(yīng)參照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單》，明確民營(yíng)企業(yè)持股要求或參與方式。
二、項(xiàng)目收費(fèi)渠道和方式
明確項(xiàng)目收費(fèi)渠道和方式(含潛在收費(fèi)渠道和方式)，論證收費(fèi)渠道和方式的合法合規(guī)性，評(píng)價(jià)使用者支付意愿、支付能力和收益穩(wěn)定性，初步分析項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本、項(xiàng)目收費(fèi)情況以及該項(xiàng)目所屬領(lǐng)域現(xiàn)有的財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策，明確項(xiàng)目是否存在按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)情形，明確是否不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任，確保項(xiàng)目符合使用者付費(fèi)要求。項(xiàng)目收費(fèi)屬于政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的，明確定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制。
三、項(xiàng)目盈利能力分析
研究使用者付費(fèi)收入的穩(wěn)定性和成長(zhǎng)性，在項(xiàng)目全部投資為權(quán)益資金的情形下，考察項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流入(含按規(guī)定享有的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼)和流出情況，分別計(jì)算基于項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表、特許經(jīng)營(yíng)者自有資金現(xiàn)金流量表的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率等盈利能力指標(biāo)。
對(duì)于盈利能力不足的項(xiàng)目，研究分析通過多種方式提升項(xiàng)目總體盈利能力的可行性，主要包括合理確定特許經(jīng)營(yíng)期限、政府在建設(shè)期提供投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度、提供與項(xiàng)目合理相關(guān)的資源補(bǔ)償?shù)取Ｈ缧枵顿Y支持的，應(yīng)說明政府投資支持的具體方式、額度和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等。必要情況下，應(yīng)對(duì)盈利能力指標(biāo)進(jìn)行敏感性分析及盈虧平衡分析。
以盈利能力角度分析是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式。如采取多種方式后，盈利能力仍不足，則不應(yīng)采用特許經(jīng)營(yíng)模式。
四、比較優(yōu)勢(shì)分析
從項(xiàng)目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等方面，特別是對(duì)采取特許經(jīng)營(yíng)模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等方面進(jìn)行比較分析，對(duì)項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行論證。
五、參與意愿分析
分析說明社會(huì)資本參與意愿和金融機(jī)構(gòu)參與意愿；必要時(shí)，可面向社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目關(guān)鍵條件開展市場(chǎng)測(cè)試，說明市場(chǎng)測(cè)試結(jié)果。
六、合法合規(guī)性分析
綜合上述分析，說明上述特許經(jīng)營(yíng)安排是否存在違反法律法規(guī)、政策文件精神的情況，包括但不限于特許經(jīng)營(yíng)范圍或產(chǎn)出界定不清，一定區(qū)域或期限內(nèi)的排他性約定缺失，通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本等。涉及外商投資企業(yè)參與的，說明是否符合外商投資管理有關(guān)規(guī)定。
七、特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分析
說明采取特許經(jīng)營(yíng)模式是否存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否可控。
第四部分 特許經(jīng)營(yíng)主要內(nèi)容
一、特許經(jīng)營(yíng)范圍
明確擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、服務(wù)范圍等要求，以及特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)項(xiàng)目周期各環(huán)節(jié)的責(zé)任。對(duì)于盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，應(yīng)列明項(xiàng)目資產(chǎn)處置方式和程序等內(nèi)容，以及項(xiàng)目存量債務(wù)處理和職工安置等要求。
二、實(shí)施方式
確定擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式的具體實(shí)施方式。新建項(xiàng)目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴(kuò)建項(xiàng)目可采用ROT方式，存量資產(chǎn)盤活可采用TOT等方式。說明實(shí)施方式選擇的主要依據(jù)和考慮。
三、特許經(jīng)營(yíng)期限和資產(chǎn)權(quán)屬
明確特許經(jīng)營(yíng)期限，說明特許經(jīng)營(yíng)期限確定依據(jù)。如將特許經(jīng)營(yíng)期限作為招標(biāo)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以最終招標(biāo)確定的期限為準(zhǔn)。明確特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)和特許經(jīng)營(yíng)到期后的資產(chǎn)權(quán)屬情況。
四、特許經(jīng)營(yíng)主要原則和合作邊界
明確使用者付費(fèi)定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制和原則，以及期間各類變更的處理原則等；明確特許經(jīng)營(yíng)各階段政府、特許經(jīng)營(yíng)者、項(xiàng)目公司的權(quán)利、義務(wù)等。
五、特許經(jīng)營(yíng)者選擇
(一)特許經(jīng)營(yíng)者基本條件
按照以下要求，明確特許經(jīng)營(yíng)者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)(含其獨(dú)資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目的聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東；作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。
(二)特許經(jīng)營(yíng)者選擇方式
應(yīng)優(yōu)先采用公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。如果不選擇公開招標(biāo)方式，必須明確原因和依據(jù)。
(三)特許經(jīng)營(yíng)者選擇標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)具備的條件提出要求，明確特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)具備的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用狀況等，并將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限、政府支持條件等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目，應(yīng)按照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單》，明確鼓勵(lì)優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與的具體要求。
六、交易結(jié)構(gòu)與投融資結(jié)構(gòu)
(一)交易結(jié)構(gòu)
設(shè)計(jì)并繪制特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖，明確項(xiàng)目授權(quán)路徑、特許經(jīng)營(yíng)者持股比例、合同體系、項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)形成與移交、政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)，說明實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府方出資人代表(如政府資本金注入)等推進(jìn)主體的責(zé)任。明確正常運(yùn)營(yíng)情形下，特許經(jīng)營(yíng)者不得轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的最短期限限制。
(二)投融資結(jié)構(gòu)
明確項(xiàng)目資本金比例、股東出資要求、融資方式及限制條件、建設(shè)期政府投資支持方式和預(yù)計(jì)金額或比例、政府或政府出資人代表對(duì)項(xiàng)目公司分紅的要求、項(xiàng)目公司清算后剩余收益分配要求等，以及銀行貸款等融資原則等。
七、監(jiān)督管理和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)
(一)監(jiān)督管理
明確實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目前期工作、建設(shè)實(shí)施、日常運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的公共監(jiān)督要求。明確項(xiàng)目通過全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)向社會(huì)公開披露相關(guān)信息的內(nèi)容和要求，以及建設(shè)實(shí)施階段的過程審計(jì)和運(yùn)行階段的審計(jì)。
(二)運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)
明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)測(cè)分析、定期運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)安排。應(yīng)從行業(yè)管理角度提出建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)價(jià)指標(biāo)，從協(xié)議執(zhí)行角度提出履約情況等評(píng)價(jià)指標(biāo)，從項(xiàng)目效果角度提出直接效果、外部影響、可持續(xù)性等評(píng)價(jià)指標(biāo)。如涉及財(cái)政資金使用的，還應(yīng)按有關(guān)規(guī)定提出對(duì)財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。
八、風(fēng)險(xiǎn)管控
針對(duì)項(xiàng)目全生命周期不同階段的政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、工程、環(huán)境、資金等方面的風(fēng)險(xiǎn)因素，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和建議，明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)者、項(xiàng)目公司等方面風(fēng)險(xiǎn)分配原則，明確政府承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、政府不承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及政府和特許經(jīng)營(yíng)者或項(xiàng)目公司共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
九、政府承諾和保障
分析并明確政府對(duì)項(xiàng)目前期工作協(xié)助、用地(用海)和移民搬遷安置補(bǔ)償、排他性約定、投資支持、統(tǒng)一規(guī)定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、有關(guān)配套設(shè)施和服務(wù)等做出的承諾和保障。明確使用者付費(fèi)機(jī)制下對(duì)收入來源、定價(jià)和調(diào)價(jià)、成本監(jiān)測(cè)等方面政策規(guī)定的保障，明確對(duì)影響項(xiàng)目收益來源的政府特殊要求(如收費(fèi)公路免費(fèi)通行、臨時(shí)價(jià)格優(yōu)惠)等的應(yīng)對(duì)性保障機(jī)制。
十、調(diào)整、變更等其他要求
明確協(xié)議變更和延期、價(jià)格調(diào)整、補(bǔ)貼調(diào)整、項(xiàng)目公司股權(quán)變更、政府臨時(shí)接管和征用、項(xiàng)目移交或提前退出、履約擔(dān)保、違約責(zé)任與爭(zhēng)議解決等要求。
第五部分 結(jié)論和建議
一、主要研究結(jié)論
通過總結(jié)項(xiàng)目可行性、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性、特許經(jīng)營(yíng)主要內(nèi)容的研究結(jié)論，綜合判斷項(xiàng)目是否可行和特許經(jīng)營(yíng)模式是否可行。
二、問題與建議
針對(duì)項(xiàng)目需要重點(diǎn)關(guān)注和進(jìn)一步研究的問題，提出相關(guān)建議。
三、附表、附圖和附件
根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和相關(guān)規(guī)范，附具必要的附表、附圖和附件，如實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得政府授權(quán)的證明文件、政府出資人代表授權(quán)證明文件、項(xiàng)目選址文件(如有)、收費(fèi)文件(如有)、財(cái)務(wù)分析附表等。
