2024年5月至今，中國發(fā)布了一系列“雙碳”領域的政策文件或權威報告，覆蓋宏觀與市場層面多個領域。這些政策勾勒出我國碳排放管理的長期方向和實施方式，明確了碳市場在其中的定位，穩(wěn)定了市場發(fā)展長期向好的預期。同時，相關政策也對碳市場擴容、配額分配制度制定、國內國際跨市場連通機制建設等重要方面提供了信號和指引。本文將通過梳理分析這些政策或報告的主要內容，對我國碳市場的發(fā)展方向和進程進行展望。
 

　　一、全國碳市場運行及建設進展情況
 

　　生態(tài)環(huán)境部在7月21日于武漢舉辦的2024年中國碳市場大會上發(fā)布了《全國碳市場發(fā)展報告(2024)》(以下簡稱《報告》)，對全國碳市場第二個履約周期以來的建設進展和成效進行了全面的介紹與總結。
 

　　碳市場制度體系與機制建設方面，經過3年來的建設與發(fā)展，中國已基本形成現代化碳排放權交易市場的制度與機制框架，為市場進一步發(fā)展筑牢基礎。中國已建成全國碳市場與全國溫室氣體自愿減排(CCER)交易市場相結合的強制與自愿并行的碳市場體系，兩市場通過配額清繳抵消機制相互連通。全國碳市場的政策法規(guī)基礎框架已基本搭建完成，形成了涵蓋行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、技術標準規(guī)范相結合的多層級制度體系；市場運行機制也日趨完善，基本形成了包括碳排放數據核算、報告與核查、配額分配與清繳、市場交易與監(jiān)管等相結合的較全面體系架構(圖1)。同時，市場已形成了初具規(guī)模的技術服務體系，2023年共有50余家咨詢機構、450余家檢驗檢測機構、近100家核查機構提供第三方服務。
 

　　來源：《全國碳市場發(fā)展報告（2024）》
 

　　碳市場覆蓋規(guī)模與交易方面，全國碳市場年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，已成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。截至2023年底，全國碳市場配額累計成交量與成交額分別達4.42億噸和249.19億元，第二個履約期成交量與成交額較第一個履約期上漲47.01%和125.26%，2023年底收盤價達79.42元/噸，進入2024年呈顯著上升趨勢，于當年4月首度突破100元/噸，市場交易規(guī)模逐步擴大、交易價格穩(wěn)中有升。
 

　　碳市場履約成熟度提升與減排促進方面，被納入全國碳市場的電力行業(yè)控排企業(yè)碳排放管理能力有效提升，第二個履約周期內2021、2022年度配額清繳完成率分別達99.61%和99.88%，較第一個履約周期的99.5%有顯著提升。2023年全國火電與電力碳排放強度分別較2018年下降2.38%與8.78%，碳市場對行業(yè)減排促進效果逐漸顯現。
 

　　總體來看，我國碳市場體系重點領域的建設穩(wěn)步推進，基礎不斷扎實，市場具備進一步擴大化、成熟化發(fā)展的條件。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋也在《報告》發(fā)布后也表示，我國將加快推進全國碳市場各項建設工作，穩(wěn)步擴大行業(yè)覆蓋范圍，盡快將鋼鐵、水泥、鋁冶煉等重點排放行業(yè)納入全國碳排放權交易市場，市場加快擴容的信號與方向進一步明確。
 

　　二、近期與碳市場相關主要政策梳理分析
 

　　2024年5月《碳排放權交易管理暫行條例》正式實施以來，我國先后發(fā)布了關于建立碳足跡管理體系的實施方案》、《2023、2024年度全國碳排放權交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案(征求意見稿)》、《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》、《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》、中歐《關于加強碳排放權交易合作的諒解備忘錄》等多類型政策文件，它們可能對我國碳市場整體的短期和中長期發(fā)展產生較顯著影響。
 

　　（一）宏觀層面政策
 

　　2024年7月21日，《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》發(fā)布，提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。構建碳排放統(tǒng)計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和。”《決定》一方面明確了構建健全的強制與自愿碳市場交易制度是推動我國實現“雙碳”目標的重要環(huán)節(jié)，另一方面也顯示建立碳排放權雙控機制、建設碳排放統(tǒng)計核算與產品碳足跡管理體系、構建產品碳標識認證制度將是未來我國“雙碳”領域重點工作。而相關機制、體系、制度的建立和不斷完善也將進一步夯實碳市場發(fā)展的基礎，為市場機制優(yōu)化提供支撐。《決定》的出臺在頂層制度設計層面為我國碳市場長期穩(wěn)定向好發(fā)展樹立了良好預期。
 

　　2024年7月30日，響應《決定》精神，國務院出臺了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，標志我國經濟發(fā)展進一步由能耗雙控向碳排放雙控轉型，明確了構建系統(tǒng)完備碳排放雙控體系的目標和任務。根據《工作方案》，我國碳排放雙控體系建設將在碳排放整體制度規(guī)劃、地方目標評價與考核、重點行業(yè)領域預警管控、企業(yè)節(jié)能降碳管理、固定資產投資碳排放評價、產品碳足跡管理等六大領域的15項重點任務上分短、中、長期三階段進行。到2025年為止的短期內，主要任務目標聚焦于提升碳排放統(tǒng)計核算與監(jiān)測能力，為雙控體系建設奠定基礎。“十五五”時期的中期內，主要目標任務服務于確保如期碳達峰，聚焦于建立以碳排放強度控制為主、總量控制為輔的雙控體系，建立地方碳排放預算動態(tài)調整體系，強化重點領域碳排放管理與項目碳排放評價制度，健全產品碳足跡管理體系和碳標識認證制度建設。2030年后的長期內，主要目標任務聚焦于建立以碳排放總量控制為主、強度控制為輔的雙控體系，并對各主要領域的任務實施進一步強化和完善。此外，《工作方案》也對電力、鋼鐵、建材、石化、化工等重點行業(yè)提出了更嚴格的碳排放雙控要求。
 

　　《工作方案》除了進一步明確碳排放雙控作為推動我國實現“雙碳”目標，促進經濟綠色低碳轉型的關鍵機制外，還為碳排放統(tǒng)計核算、產品碳足跡管理體系建設等重要領域制定了明確的、分階段的目標任務，并對多個高排放重點領域提出更強雙控要求。隨著《工作方案》逐步實施，將進一步夯實碳市場數據核算核查基礎。同時，鑒于碳市場對控排企業(yè)碳排放強度降低有顯著促進作用，預期也將加快推動更多重點排放行業(yè)納入碳市場。此外，隨著未來碳排放雙控重心逐步朝總量控制傾斜，預期全國碳市場總量控制和有償配額相結合的分配機制也將逐步制定推行。
 

　　2024年5月22日，生態(tài)環(huán)境部等15部門也聯合印發(fā)了《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》，明確了今后一個時期我國產品碳足跡管理體系的“路線圖”，列出了針對能源、原材料等全鏈條產品，覆蓋核算因子、標識認證、信息披露等全流程的22項碳足跡管理體系建設主要任務清單，以及2023和2027年前體系建設的主要目標。
 

　　此外，《實施方案》進一步強調將以市場主導、急用先行的原則，優(yōu)先針對水泥、電解鋁、光伏組件、鋰電池等重點行業(yè)產品進行碳足跡核算標準編制；強化碳足跡標準國際互認；促進產品碳足跡與碳排放權和CCER交易等機制的有機銜接等主要目標和任務?！秾嵤┓桨浮烦雠_后，預期我國重點排放領域的產品碳足跡核算與管理體系建設將加速推進，在進一步夯實碳市場交易的數據基礎外，也可能加速推動更多重點排放行業(yè)納入全國碳市場，及更多CCER方法學的出臺，能顯著提升我國碳市場的覆蓋范圍與活躍度，助力碳市場更好發(fā)揮促進減排的功能。
 

　　此外，2024年8月1日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了與歐盟委員會達成的《關于加強碳排放權交易合作的諒解備忘錄》，對雙方于2018年簽署的初版《備忘錄》進行了更新。新《備忘錄》的主要內容包括：增加了在CCER作用上加強對話的相關內容，強調中歐在碳排放權交易市場的擴大和新行業(yè)納入上加強對話合作，強調在碳排放權市場與綠電、綠證市場的關系上開展對話交流，促進碳排放統(tǒng)計核算及產品碳排放成本核查技術規(guī)范等方面的雙方互認，以及碳市場制度、配額分配方式方法、MRV機制等方面開展合作。隨著新《備忘錄》的簽署以及歐盟CBAM在2026年進入正式實施期，預期中歐碳市場間的合作將繼續(xù)深化，政策標準協(xié)調性可能上升，有助于推動全國碳市場運行更加規(guī)范化與成熟化。同時，新《備忘錄》或將為CCER與國際碳市場的互聯互通打下基礎。
 

　　（二）市場層面政策
 

　　2024年7月2日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關于公開征求《2023、2024年度全國碳排放權交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案(征求意見稿)》(簡稱《方案》)意見的通知。《方案》在保留此前2021、2022年方案中配額免費分配、不對配額總量進行約束、采用基線法分配方式等主要框架的基礎上，對管控范圍、履約年度、配額核定、修正系數、配額清繳和結轉規(guī)則等進行了優(yōu)化調整，最主要調整包括：配額履約由兩年度合并履約調整為分年度履約，將配額最大可結轉量與企業(yè)凈賣出量掛鉤，取消配額預支機制。全國碳市場前兩個履約周期的交易存在明顯的“潮汐”現象，即履約截止期前后交易量陡增，平日交易量不足，疊加部分控排企業(yè)“惜售”，導致市場活躍度低。新發(fā)布的《方案》就相關問題做出了針對性調整，有助于在短中期內提升市場交易活躍度，促進更有效和穩(wěn)定的碳價格信號形成。
 

　　2024年7月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布第二批CCER方法學征求意見稿，覆蓋煤礦低濃度瓦斯回收利用與公路隧道照明節(jié)能兩大領域，并免除了額外性論證。新項目方法學的發(fā)布將進一步擴大CCER市場范圍，有助于提升CCER供給，促進全國“自愿+強制”碳市場體系的良性發(fā)展。同時，涉及煤礦瓦斯回收利用的新方法學屬于甲烷減排范疇，可能激勵更多煤炭企業(yè)進行相關設備投資，促進甲烷治理和減排，有助于推動我國“雙碳”目標實現。
 

　　三、中國碳市場發(fā)展展望
 

　　我國已建成全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場，近年來市場制度框架和運行機制不斷完善，市場成熟度與穩(wěn)定性逐步增強，能較顯著促進碳排放強度下降。近期我國在宏觀和市場層面出臺發(fā)布了多項政策文件，對碳市場短期和中長期發(fā)展均有較好促進作用，有助于推動中國碳市場朝穩(wěn)中向好方向前行。
 

　　一是市場穩(wěn)定與發(fā)展并重的總基調將延續(xù)。從我國碳市場發(fā)展路徑上看，在起步和初期階段重視諸如碳排放數據核算體系、MRV體系等市場基礎體系建設，以及配額分配與履約機制的優(yōu)化，在夯實市場基礎和保證運行穩(wěn)定的前提下逐步推動市場升級發(fā)展。近期出臺的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》和《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》等政策延續(xù)了相關基調，對相關領域短、中、長期重點目標和任務進行了精細化部署，能夠進一步健全和完善我國碳市場基礎體系，保障市場穩(wěn)定運行，促進市場升級發(fā)展。
 

　　二是市場擴容步伐將加速。主管部門近期已釋放明確碳市場擴容信號，鋼鐵、水泥、電解鋁等歐盟CBAM覆蓋的重點行業(yè)將很快被納入全國碳市場。而隨著碳排放雙控和碳足跡管理等重要體系建設逐步推進，將為更多高排放行業(yè)的納入筑牢基礎，全國碳市場擴容有望進一步加速，市場交易活躍度也有望提升。
 

　　三是配額總量控制與有償分配制度制定可能逐步推進。《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》已明確將在2030年碳達峰后建立以碳排放總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控體系，《碳排放權交易管理暫行條例》中也明確將逐步推行配額有償分配。因此，預期在強化碳市場基礎體系建設的同時，我國接下來也將逐步推進配額總量控制與有償分配相結合的制度，而歐盟碳市場的相關制度可能成為重要參考。
 

　　四是CCER可能成為我國探索與國際主要碳市場建立互聯互通機制的主要方面。近期出臺的中歐《關于加強碳排放權交易合作的諒解備忘錄》中強調要加強發(fā)揮CCER作用的相關對話。鑒于CCER已建立了與國際航空碳抵消與減排計劃(CORSIA)的連接機制，隨著中歐針對CCER作用相關對話探討的深入，可能推動CCER與國際碳市場的進一步互聯互通。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 王旬、崔瑩：近期碳市場相關政策進展分析和展望