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杜安環(huán)保
2025年2月20日，中國財政部發(fā)布《中華人民共和國綠色主權(quán)債券框架》(以下簡稱“《框架》”)，標志著中國在全球綠色金融治理中邁出新的關(guān)鍵一步。作為中國首次以主權(quán)信用為背書系統(tǒng)構(gòu)建的綠色債券發(fā)行框架，《框架》不僅為財政部未來在境外發(fā)行綠色主權(quán)債券提供了標準化、透明化的操作依據(jù)，更為國際資本在未來參與中國綠色低碳轉(zhuǎn)型開辟了新的通道?！犊蚣堋返陌l(fā)布，標志著中國綠色主權(quán)債券即將登上全球資本市場舞臺，這不僅彰顯了中國堅定不移推進綠色低碳發(fā)展的決心，更將引領(lǐng)全球綠色債券市場邁向新的發(fā)展階段。
一、《框架》的核心內(nèi)容
綠色債券框架是為了保障特定發(fā)行人的綠色債券發(fā)行服務(wù)于相應(yīng)環(huán)境目標實現(xiàn)的關(guān)鍵性文件。本次中國財政部依照國內(nèi)外綠色債券原則，即綠色債券標準委員會發(fā)布的《中國綠色債券原則(2022年版)》以及國際資本市場協(xié)會(ICMA)發(fā)布的《綠色債券原則(2021年版)》，完成了《框架》的編制工作，依據(jù)國際慣例對募集資金用途、項目評估及篩選、募集資金管理以及信息披露四個核心要素進行了說明，展示了財政部未來將如何通過綠色主權(quán)債券的發(fā)行來支持中國環(huán)境目標的實現(xiàn)。
在募集資金用途部分，《框架》明確了綠色主權(quán)債券發(fā)行所募集資金將全部用于中央財政預算中的合格綠色支出，包括直接項目投資、項目運營支出、中央對地方轉(zhuǎn)移支付、退稅等形式。支持實現(xiàn)的環(huán)境目標為1)氣候變化減緩、2)氣候變化適應(yīng)、3)自然資源保護、4)污染防治和5)生物多樣性保護五大目標。支持的項目類別為1)清潔交通、2)可持續(xù)水資源與廢水管理、3) 生物資源和土地資源的環(huán)境可持續(xù)管理及修復、4)海洋生態(tài)保護修復、5)污染防治、6)資源循環(huán)利用六大范圍?？梢园l(fā)現(xiàn)支持的項目類別并未包括ICMA所推薦的或其他國家綠色主權(quán)債券框架多數(shù)包含的可再生能源等領(lǐng)域，而是側(cè)重為現(xiàn)有財政資金的重點扶持領(lǐng)域。此外，《框架》還給出了六大類別下12個具體的子領(lǐng)域的合格條件，相對應(yīng)的財政部綠色支出條目，以及《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》中對應(yīng)的項目類別，進一步清晰了募集資金的使用路徑。
在項目評估及篩選部分，《框架》指出財政部將負責項目的評估及篩選，評估定期開展，并遴選出綠色支出清單。具體的募集資金投向則將根據(jù)國家的環(huán)境政策、需求以及《框架》來確定。在債券發(fā)行后的存續(xù)期內(nèi)，財政部還將定期對綠色支出進行審查。
在募集資金管理部分，《框架》說明了募集資金由財政部管理的相關(guān)內(nèi)容，包括綠色主權(quán)債券信息的記錄、募集資金的分配等。其中，未分配的募集資金將先按照財政部庫款統(tǒng)籌使用，并明確不會分配給任何化石燃料有關(guān)資產(chǎn)或高污染、高能耗的資產(chǎn)或項目。在募集資金分配的時間安排上，所有募集資金將全部分配于債券發(fā)行年度在內(nèi)的三個財政年度的預算支出上，其中至少50%會分配到第一或第二個年度的綠色支出。
在信息披露部分，財政部將在債券存續(xù)期內(nèi)每年就《框架》下發(fā)行的綠色主權(quán)債券進行信息披露，并在發(fā)生重大事項時及時披露。披露平臺為中國財政部官方網(wǎng)站。披露內(nèi)容包括資金分配信息和環(huán)境效益信息。其中對于環(huán)境效益信息，財政部還特別為六大綠色項目類別下的各類綠色支出提供了示意性的環(huán)境效益指標。
此外，作為對該《框架》符合性審查的外部評估，財政部聘請了聯(lián)合綠色發(fā)展有限公司以及DNV對《框架》是否符合相關(guān)綠色債券原則出具了獨立第二方意見報告。兩份報告都認可了《框架》對于相關(guān)原則的符合性。
二、國際綠色主權(quán)債券發(fā)行進展
財政部此次發(fā)布《中華人民共和國綠色主權(quán)債券框架》，是中國綠色債券市場的突破性進展，預示著“第十一次中英經(jīng)濟財金對話政策成果”中，關(guān)于中國于2025年在倫敦掛牌上市首筆人民幣計價綠色主權(quán)債券進程的強勢推進?；仡檱H綠色主權(quán)債券的發(fā)行進程，自2016年12月波蘭發(fā)布全球首個綠色主權(quán)債以來，截至2023年11月，全球已有50個國家(地區(qū))發(fā)行了可持續(xù)相關(guān)的主權(quán)債券，其中綠色主權(quán)債券的發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超過1100億美元，成為各國綠色轉(zhuǎn)型融資的重要渠道。
圖 1 全球可持續(xù)主權(quán)債券發(fā)行規(guī)模，2016年-2023年11月
全球首個綠色主權(quán)債券為波蘭于2016年12月發(fā)行的7.5億歐元的5年期綠色主權(quán)債券，掛牌于盧森堡證券交易所，募集資金主要用于波蘭財政部預算撥款、補貼和資助新的或現(xiàn)有的符合條件的綠色項目。同中國財政部一樣，波蘭財政部在債券發(fā)行前也披露了其綠色債券框架，該框架符合ICMA《綠色債券原則(2016版)》，并對募集資金用途、項目評估及篩選、募集資金管理以及信息披露四個核心要素進行了說明。此外，為了保障募集資金的使用，波蘭還對其公共財政相關(guān)法律進行了修訂，使得募集資金可以存入一個單獨的“綠色現(xiàn)金賬戶”，并隨著時間推移支付給符合條件的項目。
法國緊隨波蘭在2017年1月發(fā)行了75億歐元的22年期的綠色債券，該債券成為當時全球綠色債券市場上期限最長、規(guī)模最大的產(chǎn)品。2017年起，各國綠色主權(quán)債券開始相繼發(fā)行，斐濟以及尼日利亞成為首批發(fā)行綠色主權(quán)債券的發(fā)展中國家，印度尼西亞于2018年發(fā)行了首個綠色伊斯蘭債券，智利于2019年成為首個發(fā)行綠色主權(quán)債券的拉美國家。隨后，比利時、德國、日本、英國等發(fā)達國家以及哥倫比亞、巴西等發(fā)展中國家也相繼以綠色債券框架為基礎(chǔ)發(fā)行了綠色主權(quán)債券，推動綠色主權(quán)債券市場規(guī)模逐步走高。
在債券產(chǎn)品方面，部分國家已在探索創(chuàng)新形式的綠色主權(quán)債券發(fā)行。其中德國在其《綠色債券框架》發(fā)布一周后，于2020年9月發(fā)行首單65億歐元10年期的綠色聯(lián)邦債券(Green German Federal Security)。根據(jù)該框架設(shè)計，德國綠色主權(quán)債券均采取“孿生債券”模式發(fā)行。以首單綠色債券為例，在該債券發(fā)行前數(shù)月，德國政府便發(fā)行了一只10年期規(guī)模為245億歐元的零票息常規(guī)主權(quán)債券作為對照，兩只債券設(shè)置了相同的到期日。由于德國常規(guī)主權(quán)債券本身具有指示基準利率的作用，因此，孿生債券的設(shè)計可有效觀察資本市場對于綠色與非綠色債券的定價偏好。此外，日本為助力其綠色轉(zhuǎn)型計劃的實施，通過了《綠色轉(zhuǎn)型推進法》，并在2024年發(fā)行了全球首個氣候轉(zhuǎn)型主權(quán)債券。該債券的發(fā)行基于《日本氣候轉(zhuǎn)型債券框架》，募集資金投向主要是參與碳市場的難以減排的領(lǐng)域。
除了上述國家級綠色主權(quán)債券外，值得注意的是我國地方政府近年來也已在國際市場上發(fā)行多筆綠色政府債券，例如廣東省政府在澳門發(fā)行的境外綠色債券，海南省政府在香港發(fā)行的藍色債券和生物多樣性主題綠色債券等，成為地方財政的重要資金補充。
三、意義和影響
財政預算中的綠色支出是中國綠色低碳發(fā)展資金的重要來源之一，根據(jù)《框架》描述，近五年來，中央財政每年投入生態(tài)保護和綠色發(fā)展的資金約5000億元到6500億元，為我國的綠色低碳發(fā)展提供了關(guān)鍵的資金保障。得益于《框架》的正式發(fā)布，可以期待中國首筆綠色主權(quán)債券發(fā)行勢在必行。這將不僅深化中外在綠色財金領(lǐng)域的交流合作，為中國的綠色低碳發(fā)展提供重要的資金支持，還將構(gòu)建中國主權(quán)債券發(fā)行的新的里程碑，對國內(nèi)外綠色債券市場產(chǎn)生深遠影響。
一是在復雜的國際環(huán)境背景下，彰顯中國綠色發(fā)展的決心。目前，美國已再次宣布退出《巴黎協(xié)定》，中國依舊積極履行《巴黎協(xié)定》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等國際協(xié)定，大力推動綠色低碳轉(zhuǎn)型?！犊蚣堋返陌l(fā)布以及中國首筆綠色主權(quán)債券的預期發(fā)行，將以國家信用為背書向世界傳遞堅定不移的綠色發(fā)展承諾。此舉不僅是對《巴黎協(xié)定》等國際氣候倡議的積極回應(yīng)，更在與美歐等經(jīng)濟體的綠色政策博弈中凸顯了中國主動擔當?shù)拇髧熑巍Ｎ磥?，綠色主權(quán)債券的落地將進一步增強國際社會對中國“雙碳”目標的信任，吸引更多國家與中國共建綠色“一帶一路”，形成全球低碳發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)，在國際綠色規(guī)則制定中持續(xù)提升中國的話語權(quán)。
二是擴大綠色金融產(chǎn)品供給，滿足全球責任投資者人民幣資產(chǎn)配置需求。中國綠色主權(quán)債券的發(fā)行將顯著豐富人民幣綠色金融產(chǎn)品體系，為全球責任投資者提供兼具環(huán)境效益和主權(quán)信用保障的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)配置選擇。綠色主權(quán)債券憑借其高透明度和標準化特征，能夠有效對接國際綠色金融標準，降低跨境投資壁壘。這不僅有助于吸引主權(quán)財富基金、養(yǎng)老金等長期資本流入中國綠色領(lǐng)域，支持中國的綠色低碳轉(zhuǎn)型進程，更將為全球責任投資者提供更多元化、更可持續(xù)的投資機會，進一步鞏固中國在全球綠色金融市場中的重要地位。
三是帶動更多中資主體發(fā)行綠色債券。中國綠色主權(quán)債券的發(fā)行將發(fā)揮強大的示范效應(yīng)，為地方政府、金融機構(gòu)和企業(yè)提供綠色融資指引。同時，主權(quán)債券的高透明度和國際認可度將顯著提升中資主體綠色債券的吸引力，推動更多國際資本流向中國的綠色交通、生態(tài)修復等綠色領(lǐng)域。這不僅有助于拓寬中國綠色項目的融資渠道，還將加速國內(nèi)綠色債券市場的規(guī)范化、國際化進程，為全球投資者參與中國綠色轉(zhuǎn)型提供更豐富的投資標的和更高效的參與路徑。
四是形成人民幣綠色債券利率基準，完善綠色債券定價機制。預期中國綠色主權(quán)債券的發(fā)行將填補人民幣綠色債券收益率空缺，為市場提供關(guān)鍵的基準利率參考。這一基準利率的確立，不僅能夠提升國內(nèi)綠色債券市場的定價效率和透明度，還將為國際投資者提供更清晰的風險評估依據(jù)，降低跨境綠色投資的成本與不確定性。例如，未來中資企業(yè)發(fā)行綠色債券時，可參照主權(quán)債券利率進行定價，同時結(jié)合項目環(huán)境效益等因素形成差異化利率，進一步體現(xiàn)綠色金融的“環(huán)境價值”。此外，這一利率的形成還將促進綠色債券衍生品市場的發(fā)展，如綠色利率互換、綠色債券指數(shù)等，為全球投資者提供更多元化的風險管理工具，助力中國綠色金融市場與國際接軌，構(gòu)建更加成熟、高效的綠色資本配置體系。
作者：
劉慧心 中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執(zhí)行主任
研究指導：
崔 瑩中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院副院長
原標題：IIGF觀點 | 劉慧心：關(guān)于財政部發(fā)布《中華人民共和國綠色主權(quán)債券框架》的解讀
