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農(nóng)業(yè)光伏系統(tǒng)在東非具有顯著的潛在綜合效益，但其推廣需要完善的政策保障和金融支持體系作為后盾：通過明確土地權(quán)屬和利益分配來打消各方顧慮，借助財政和金融激勵提高項目回報，融合國際資源分擔資金與風險，東非各國有望為農(nóng)光互補項目創(chuàng)造良好的發(fā)展土壤。在糧食安全和清潔能源轉(zhuǎn)型雙重壓力下，農(nóng)業(yè)光伏系統(tǒng)能夠為東非開辟一條“雙贏”路徑。只要政策得當、投入持續(xù)，這一創(chuàng)新模式在東非的可行性將逐步提升，并有望從零星試點走向規(guī)?；茝V，為當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和能源普及提供新的解決方案。
一、東非發(fā)展光伏農(nóng)業(yè)的機遇與挑戰(zhàn)
根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計司的定義，東非地區(qū)涵蓋18個國家，包括肯尼亞、埃塞俄比亞、坦桑尼亞、烏干達等國，總?cè)丝谶_5.08億，面積667萬平方公里。東非地理環(huán)境多樣，涵蓋東非大裂谷、高原、沿海平原和湖泊區(qū)域，擁有豐富的自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)。該地區(qū)經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主，咖啡、茶葉和花卉是主要出口產(chǎn)品，工業(yè)化水平較低，基礎設施相對落后。
根據(jù)世界銀行標準，除塞舌爾和毛里求斯兩個小型島國外，東非各國目前均屬低收入或中低收入經(jīng)濟體，經(jīng)濟增長受到基建不足、教育落后、能源短缺等因素的制約。該地區(qū)近三分之二人口(尤其是農(nóng)村居民)尚未實現(xiàn)電力可及。能源貧困嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展與民生改善。盡管東非并非非洲人口密度最低的區(qū)域，但向農(nóng)村及偏遠地區(qū)擴展電網(wǎng)的成本仍然過高，使得分散式能源系統(tǒng)(離網(wǎng)和微電網(wǎng))成為大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)唯一經(jīng)濟可行的供電方案 (Randle-Boggis et al. 2025)。
東部非洲擁有巨大的可再生能源潛力，尤其是地熱能、水能、風能和太陽能?？夏醽喌牡責豳Y源豐富，奧卡里亞地熱田是全球最大的地熱發(fā)電項目之一；埃塞俄比亞的水電資源潛力巨大，青尼羅河上游的復興大壩是該地區(qū)重要的水電項目；肯尼亞和坦桑尼亞的沿海地區(qū)則具備開發(fā)風能的潛力。
此外，東非高原的太陽能資源優(yōu)越，全球水平輻照度(Global Horizontal Irradiance, GHI)通常介于1,800至2,200 kWh/m²/年，位列全球光照最充足區(qū)域之一(圖1)。根據(jù)國際能源署(IEA)的預測，到2040年，撒哈拉以南非洲的電力需求將增長三倍。東非地區(qū)在未來幾十年內(nèi)也將面對大規(guī)模電力增長需求，但若想改善該地區(qū)電力可及性問題，大幅增加電力投資、區(qū)域合作和電網(wǎng)互聯(lián)互通、提升能源管理效率將是主要措施。
隨著光伏組件價格持續(xù)下降，太陽能基礎設施對農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟性日益凸顯。東非已成為非洲離網(wǎng)太陽能解決方案的先行者，過去數(shù)年離網(wǎng)太陽能系統(tǒng)應用顯著增長。2024年上半年，該地區(qū)售出近300萬套離網(wǎng)設備，占全球銷量的68% (World Bank Group 2024)?？夏醽啞⑻股Ｄ醽喓蜑醺蛇_等國在此領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。離網(wǎng)太陽能在農(nóng)業(yè)、小微企業(yè)和家庭中的生產(chǎn)性應用，亦能助推就業(yè)創(chuàng)造與收入提升。
與此同時，東非地區(qū)正面臨嚴峻的糧食與水資源安全挑戰(zhàn)。該區(qū)域大量人口依賴雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，糧食供應不足風險居高不下。氣候變化導致干旱頻發(fā)，致使農(nóng)作物減產(chǎn)，進一步加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危機。東非地區(qū)同時面臨厄爾尼諾現(xiàn)象引發(fā)的洪澇災害，使得糧食不安全狀況持續(xù)惡化 (ICPAC 2024)。非洲糧食不安全程度最高的十個國家中，東非占據(jù)五席(南蘇丹、索馬里、肯尼亞、贊比亞和津巴布韋)。
水資源壓力在東非各國尤為突出，其用水量已接近可用水資源上限。人口增長、工農(nóng)業(yè)用水激增、水利基礎設施匱乏及水資源管理低效等多重因素共同導致了水資源短缺。農(nóng)業(yè)作為區(qū)域最大用水部門，占用水總量約78%。據(jù)世界資源研究所預測，撒哈拉以南非洲多數(shù)國家用水需求增速將達163%，遠超全球其他地區(qū) (Kuzma, Saccoccia, and Chertock 2023)。灌溉用水與生活用水將成為主要增長極，將對區(qū)域人文經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成重大影響。
農(nóng)光互補(Agrivoltaics，又稱農(nóng)業(yè)光伏系統(tǒng))是一種將同一片土地同時用于太陽能光伏電站和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)開發(fā)的項目形式。20世紀90年代，歐洲研究者開發(fā)了食物與能源聯(lián)合系統(tǒng)(Combined Food and Energy System, CFE)，通過生產(chǎn)生物質(zhì)燃料來替代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接和間接消耗的化石能源 (Kuemmel et al. 1998)。然而，后續(xù)研究發(fā)現(xiàn)，若要完全覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的能源消耗，使用生物質(zhì)作為能源來源時，土地資源將不足以滿足需求 (Nonhebel 2005)。
在光伏技術(shù)發(fā)展早期，Goetzberger 和 Zastrow (1982)曾提出一種太陽能電站的配置方案，允許同一片土地在光伏發(fā)電的同時進行農(nóng)業(yè)用地開發(fā)，這被視為農(nóng)光互補系統(tǒng)的早期原型。目前，隨著太陽能光伏系統(tǒng)的應用，能源生產(chǎn)所需的土地面積已顯著減少。通過合理設計農(nóng)光互補系統(tǒng)，以土地當量比(Land Equivalent Ratio, LER)衡量的土地利用效率顯著提升 (Trommsdorff et al. 2021)。實證研究表明，科學設計的農(nóng)光互補系統(tǒng)可直接貢獻于多項可持續(xù)發(fā)展目標 (Cinderby et al. 2024)。
值得注意的是，能源普及、清潔爐灶推廣、糧食安全保障與水資源壓力緩解等發(fā)展挑戰(zhàn)，在東非農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)顯著空間重疊性，而該區(qū)域離網(wǎng)太陽能系統(tǒng)正在快速發(fā)展。在此背景下，農(nóng)光互補系統(tǒng)能夠展現(xiàn)出多重協(xié)同效益：首先，項目可以為當?shù)靥峁┣鍧嵞茉矗档蜖t灶和取暖對生物質(zhì)的依賴；其次，項目建設和運維過程可以創(chuàng)造就業(yè)崗位并提升技能，提高居民收入水平；此外，光伏電站部分可以通過優(yōu)化遮蔭布局減少蒸騰、提升土壤保水能力，進而增強農(nóng)作物抵抗惡劣氣候條件的能力并提高產(chǎn)量。
然而，要想在東非地區(qū)實現(xiàn)上述效益，關(guān)鍵在于在項目全周期內(nèi)建立有效的社區(qū)參與機制。通過深度參與，當?shù)鼐用衲芟到y(tǒng)掌握項目管理、設備維護、可持續(xù)農(nóng)作等關(guān)鍵技能。農(nóng)光互補系統(tǒng)能夠為農(nóng)戶開辟多元化創(chuàng)收渠道，其經(jīng)濟價值主要體現(xiàn)在三個方面：一是通過售電收入提升社會福利，減輕農(nóng)戶對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的依賴；二是增強社區(qū)應對氣候波動和經(jīng)濟風險的能力；三是在系統(tǒng)建設、運維及配套農(nóng)業(yè)活動中創(chuàng)造就業(yè)崗位，這對緩解農(nóng)村失業(yè)問題具有現(xiàn)實意義。
在傳統(tǒng)生產(chǎn)環(huán)境與現(xiàn)代發(fā)展需求交織的東非地區(qū)，農(nóng)業(yè)光伏的推廣可能面臨長期挑戰(zhàn)。與此同時，東非各國也面臨政策環(huán)境不穩(wěn)定，建設資金不足等問題。在此背景之下，東非各國需從土地、監(jiān)管、資金方面努力尋求新突破。
二、土地確權(quán)與租賃機制
農(nóng)光互補模式的顯著特征在于能源投資與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共享同一地理空間，這意味著光伏設施的部署必須深度融入?yún)^(qū)域土地管理系統(tǒng)。理論上，通過一地兩用，該模式能提升土地綜合利用率，緩解土地資源壓力。因此清晰的土地確權(quán)和合理的租賃機制是農(nóng)光互補項目成功的基礎。
在東非，多數(shù)國家土地產(chǎn)權(quán)制度復雜多樣，包括私有地、社區(qū)土地和國家公有制土地等，表現(xiàn)為傳統(tǒng)地權(quán)制度與法定地權(quán)登記并存 (Adam et al. 2020)。例如埃塞俄比亞實行國家所有、長期租賃制度，肯尼亞部分地區(qū)則是私有土地和社區(qū)土地并存。傳統(tǒng)地權(quán)制度在廣大非洲農(nóng)村占主導地位，其運作依賴部落習俗與社區(qū)規(guī)范，土地分配管理權(quán)通常掌握在酋長或長老手中，農(nóng)村土地多屬集體所有，個人或家庭僅享有使用權(quán)而非完全產(chǎn)權(quán)。這種正規(guī)與非正規(guī)土地制度的并存格局，容易導致外部投資方在推進農(nóng)業(yè)光伏項目時面臨土地確權(quán)難題，使投資者對項目長期運行缺乏信心。
盡管多數(shù)國家存在提供法定地權(quán)的正規(guī)法律框架，但其覆蓋范圍往往難以惠及所有農(nóng)村社區(qū)。強制推行土地正規(guī)化易引發(fā)權(quán)屬糾紛(Boone，2015)。近年來，肯尼亞、烏干達等地因外部資本建設大型能源基礎設施引發(fā)的土地訴訟案件激增，為各國政府實現(xiàn)能源目標帶來不小困難。因此，建立高效的土地糾紛調(diào)解機制，在項目立項階段確保土地使用權(quán)合法且穩(wěn)定持續(xù)20年以上(光伏項目壽命周期)，將成為項目順利實施的重要保障。
東非已有的可再生能源項目經(jīng)驗表明，妥善的土地租賃方案有助于實現(xiàn)各方共贏?？夏醽?00兆瓦Kipeto風電項目案例的成功經(jīng)驗值得借鑒：該項目最初具備依法強制征地的權(quán)限，但開發(fā)商最終選擇與當?shù)厣鐓^(qū)協(xié)商租賃土地。通過簽訂長期租約，項目占用了社區(qū)部分放牧用地，但社區(qū)成員保留了土地所有權(quán)并獲得租金和收益分成。這種“租賃+收益分享”模式確保了社區(qū)獲得持續(xù)收益，土地權(quán)利受到尊重，投資方也避免了強征帶來的社會阻力，實現(xiàn)了政府、電企和社區(qū)的三方共贏。
對于農(nóng)光互補項目，類似的土地合作模式同樣關(guān)鍵。許多農(nóng)光互補項目位于農(nóng)村地區(qū)，涉及小農(nóng)或社區(qū)土地。通過與土地所有者或使用者簽訂租賃協(xié)議，使其在不失去土地的情況下分享發(fā)電收益或獲得租金補償，可以提高農(nóng)民參與意愿。這一經(jīng)驗表明，如果項目選址利用現(xiàn)有農(nóng)田或牧場，并通過租賃/合作形式取得土地使用許可，可減少用地糾紛并加快實施。反之，若土地權(quán)屬模糊或需征用高價值農(nóng)地，將顯著拖慢項目進程，甚至引發(fā)社區(qū)抵觸。
因此，政策上各國政府應完善農(nóng)村土地確權(quán)，明確集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，鼓勵在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下開展光伏設施建設。為保障農(nóng)民權(quán)益和項目長期運營，推薦采取“Kipeto模式”的租賃機制：由項目開發(fā)商與農(nóng)戶/村社簽訂長期租約并約定收益共享比例，確保農(nóng)民持續(xù)受益，政府部門提供法律支持和監(jiān)督。這種機制在肯尼亞風電項目中已被驗證，同樣適用于農(nóng)光互補項目的推廣。
三、激勵政策與協(xié)商機制
目前東非各國針對農(nóng)光互補的專項激勵政策仍處于起步階段，但一些可再生能源普惠政策可為其提供借鑒支持。多數(shù)東非國家已出臺促進可再生能源發(fā)展的舉措，如上網(wǎng)電價補貼(Feed-in Tariff, FiT)、可再生能源招標、稅費減免等。
例如，烏干達早在2007年引入可再生能源上網(wǎng)電價，2013年啟動“全球能源傳輸Feed-in Tariff (GET FiT)”計劃，在德國等捐助方支持下，為小型可再生能源項目提供獎勵性付費。截至2022年，GET FiT促成了烏干達境內(nèi)17個中小項目落地，其中包括總計20 MW的太陽能電站和100+ MW的小水電項目，有效提升了烏干達的能源可及程度。
圖7 烏干達城市與鄉(xiāng)村電力可及率的變化
來源：世界銀行
這一政策實踐被視為成功案例，證明通過合理的財政激勵和保障機制，能夠撬動私人資本投資可再生能源項目。肯尼亞也曾實施上網(wǎng)電價政策，設定太陽能發(fā)電優(yōu)惠電價，吸引了一批私營光伏電站的開發(fā)。不過近年來，為降低政府補貼負擔，一些國家開始轉(zhuǎn)向競價招標，但無論FiT還是拍賣，均體現(xiàn)出政府對新能源的支持意愿。
同時，在東非規(guī)模化推廣農(nóng)業(yè)光伏項目，需構(gòu)建靈活、創(chuàng)新且協(xié)同的監(jiān)管框架，重點支持自下而上、以社區(qū)為核心的開發(fā)模式。農(nóng)光互補橫跨農(nóng)業(yè)和能源兩大領(lǐng)域，容易出現(xiàn)政策空白或部門推諉。目前多數(shù)國家尚未將其納入現(xiàn)行法規(guī)體系中的任何一類專項支持，導致項目審批和扶持缺乏明確依據(jù)。農(nóng)業(yè)光伏方案的實施需在土地分配、作物選育、光伏設備運維及灌溉倉儲設施配套等環(huán)節(jié)實現(xiàn)本土化適配。為避免監(jiān)管真空的出現(xiàn)，政府應制定明確的跨部門政策框架。例如，建立由能源、農(nóng)業(yè)、土地等部門協(xié)作的審批綠色通道，出臺專門針對農(nóng)光互補項目的指導意見和激勵措施。一些利益相關(guān)方在研討中建議政府提供專項補貼或創(chuàng)新融資工具，降低農(nóng)戶部署農(nóng)光系統(tǒng)的前期成本。
同時，項目成功的前提是建立有效的在地協(xié)商機制，其中地方官員與部落首領(lǐng)的支持不可或缺。政府層面同樣需要發(fā)揮雙重作用：一方面，農(nóng)業(yè)與能源部門需創(chuàng)新協(xié)作機制，共同制定農(nóng)業(yè)光伏專項監(jiān)管政策。建議優(yōu)先出臺針對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自留地的農(nóng)業(yè)光伏開發(fā)指南，明確“一地兩用”的權(quán)責邊界。另一方面，可借助國際組織力量開展技術(shù)培訓，設立專項研究基金，并通過示范項目提升農(nóng)戶認知度。此外，將農(nóng)業(yè)光伏推廣與清潔爐灶改造、農(nóng)村灌溉系統(tǒng)升級等現(xiàn)有工程捆綁實施，亦可產(chǎn)生協(xié)同效應。
四、多邊發(fā)展機構(gòu)與國際援助
盡管政策激勵理論上可行，但東非各國政府普遍缺乏填補項目資金缺口的能力。農(nóng)業(yè)光伏系統(tǒng)的初始安裝成本對東非多數(shù)小農(nóng)戶及農(nóng)村社區(qū)而言過于高昂，在政府資金或補貼有限的情況下，國際捐助方與發(fā)展金融機構(gòu)的作用至關(guān)重要。
近年來，多邊開發(fā)銀行和雙邊援助紛紛將“能源-農(nóng)業(yè)”綜合項目納入支持范圍。在全球?qū)用妫澜玢y行集團宣布了一項針對非洲農(nóng)村地區(qū)的小型太陽能項目投資計劃，規(guī)模高達350億美元。世行認為，通過扶持小規(guī)模分布式光伏，可顯著帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。這意味著未來將有更多世行資金流向包括農(nóng)光互補在內(nèi)的農(nóng)業(yè)光伏領(lǐng)域，例如用于資助光伏水泵灌溉、冷鏈儲存等提高農(nóng)產(chǎn)值的項目。
非洲開發(fā)銀行(AfDB)也高度重視能源與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融合，在其戰(zhàn)略優(yōu)先事項中提出“照亮非洲、喂飽非洲”等目標，投入大量資金支持灌溉農(nóng)業(yè)和可再生能源擴張。AfDB過去十年已投資約10億美元用于地區(qū)低地灌溉農(nóng)業(yè)增產(chǎn)等項目，并通過旗艦計劃“沙漠造能(Desert to Power)”利用非洲豐富的陽光資源推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。
除傳統(tǒng)捐助方外，中國、印度、巴西等新興國家也可以為東非光伏農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金技術(shù)支持。中國在中非合作框架下大力推進非洲的綠色能源項目。據(jù)報道，截至2023年底，中國已參與非洲大陸逾1.5吉瓦光伏電站的建設，為數(shù)以千計家庭提供了電力。在東非典型案例包括肯尼亞加里薩50MW太陽能電站，該項目由中國進出口銀行提供優(yōu)惠貸款8.67億人民幣，系當時東非最大的并網(wǎng)光伏電站。雖然加里薩光伏電站本身未結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但其建成運營證明了中國資金和技術(shù)在東非太陽能領(lǐng)域的影響力，也為今后開展農(nóng)光互補合作奠定基礎。鑒于中國國內(nèi)已積累了豐富的農(nóng)光互補實踐經(jīng)驗，相關(guān)技術(shù)和投融資模式有望通過“一帶一路”合作向東非輸出。
印度則借助“國際太陽能聯(lián)盟(ISA)”等機制，加強對非洲太陽能發(fā)展的支持。2018年，印度政府宣布提供10億美元優(yōu)惠貸款額度，專門用于非洲涵蓋13個國家的23個太陽能項目。這些項目多與當?shù)卣畢f(xié)商確定，部分針對農(nóng)村地區(qū)的光伏應用，包括太陽能灌溉、微電網(wǎng)等，以促進農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展。東非國家也是印度傳統(tǒng)合作伙伴，印度正希望以太陽能合作為切入點，擴大自己在該地區(qū)的發(fā)展伙伴角色。
作者：
劉炳材 中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院博士后研究員
沈 威 中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院高級研究員
原標題：IIGF觀點 | 劉炳材、沈威：光伏農(nóng)業(yè)在東非地區(qū)的潛在應用分析與發(fā)展建議
