【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】針對《大氣污染防治法》的修改，專家稱信息公開與公眾參與非常重要；地方代表呼吁務(wù)必保證法律可操作性；一些行之有效的國外經(jīng)驗值得借鑒。我國《大氣污染防治法》的路子到底該怎么走？

　　按照國務(wù)院法制辦于9月9日發(fā)布的通知，10月8日以前，“有關(guān)單位和各界人士”都可以對征求意見稿提出相關(guān)意見和建議。今天就是后的期限，出現(xiàn)了哪些意見和建議呢？讓我們先睹為快。
　　
　　專家聲音：信息公開與公眾參與非常重要
　　
　　“新法整體上是政府主導的法律，對于大氣污染行為的監(jiān)控、治理和懲罰，規(guī)定的基本都是政府行為，而缺乏社會的參與。只有政府往前走，這樣的法律不會得到有效貫徹實施，建議增加‘信息公開和公眾參與’專章，既是保障公眾的權(quán)益，也和環(huán)境保護法的相關(guān)條文呼應(yīng)。”自然之友法律與政策項目負責人葛楓如是說。她指出，公眾有環(huán)境知情權(quán)，所以政府有公開環(huán)境信息的責任。“各級政府有公開環(huán)境信息的責任，并且有責任完善公眾參與程序，為公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利，這是政府的責任。”
　　
　　因此葛楓建議，《大氣污染防治法》中應(yīng)當增設(shè)條款：各級人民政府大氣環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應(yīng)當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。
　　
　　“改革需要創(chuàng)新，這在任何時候都少不了，而改革創(chuàng)新尋求法律的依據(jù)，甚至為此制定新的法律，這本身也是在創(chuàng)新。所以，依法治國并沒有影響改革的創(chuàng)新，而是推動和保障著改革的創(chuàng)新。同樣的，改革創(chuàng)新需要法治支持，它也可以反過來推動法治的創(chuàng)新發(fā)展。”國家行政學院教授許耀桐近日在媒體上撰文指出，有人覺得，運用依法治國推進全面深化改革雖然好，但改革都要尋求法律的根據(jù)，尋求立法的程序，尋求法律解決的方法，還要不要改革的創(chuàng)新性，如果壓抑了改革的創(chuàng)新性怎么辦？我們不應(yīng)簡單地把改革的創(chuàng)新性與依法治國和法治化對立起來。
　　
　　“《征求意見稿》并沒有體現(xiàn)我國近期在環(huán)境立法、環(huán)境監(jiān)測，特別是環(huán)境信息公開方面所取得的實質(zhì)性的進展。”NGO組織“公眾環(huán)境研究中心（IPE）”代表顧蓓蓓分析，“全國差不多4000多家廢氣企業(yè)，產(chǎn)生了65%的工業(yè)廢氣，（信息公開后）都有清晰名單，也有清晰位置，可以對其做更好的監(jiān)督和管控。”
　　
　　在顧蓓蓓看來，這些環(huán)境信息蘊含著巨大價值。“這些數(shù)據(jù)沒有公開之前，公眾可能沒有辦法系統(tǒng)性獲知存在的問題，”而一旦公開了，“公眾就可以更理性地分析其中的一些問題，找到識別重點。”
　　
　　“在環(huán)境信息中，環(huán)境監(jiān)測信息對于公眾、社會、政府相關(guān)部門去更好地應(yīng)對，打好大氣污染防治這場硬仗至關(guān)重要，但是關(guān)于環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量信息發(fā)布的要求，《征求意見稿》并沒有具體說明。”顧蓓蓓說。
　　
　　在她看來，政府公布環(huán)境監(jiān)測信息非常重要。“公眾時間獲取到這些可能會對健康產(chǎn)生影響的數(shù)據(jù)，可以更好地做好防護措施，（這些數(shù)據(jù)）也可以讓相關(guān)研究機構(gòu)包括政府部門更好地協(xié)調(diào)統(tǒng)籌計劃。”
　　
　　而如何根據(jù)監(jiān)測信息建立一個更為完善的監(jiān)測體系，北京大學公共衛(wèi)生學院教授潘小川認為，《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定遠遠不夠。
　　
　　“制定《大氣污染防治法》也好，《環(huán)保法》也好，目的還是保護人健康。”潘小川說，以監(jiān)測預警體系為例，重污染的界定標準應(yīng)當從人的健康角度考慮。“因為污染以后對健康的危害也是需要考慮的，特別是重污染天氣對健康危害比較大。”
　　
　　因此，在建立監(jiān)測預警體系，應(yīng)該充分考慮健康因素。“《大氣污染防治法》應(yīng)該是能源、環(huán)保、衛(wèi)生部門結(jié)合起來制定。”潘小川認為，環(huán)保部門不太了解健康，等到健康防護出問題的時候，例如已經(jīng)產(chǎn)生了比較大的健康危害而政府沒有預警，就無法達到保護公眾健康的目的。
　　
　　潘小川建議，在《大氣污染防治法》的實施細則里要有重污染的界定標準，標準不能只考慮法律，還應(yīng)當從公共衛(wèi)生領(lǐng)域的視角出發(fā)。
　　
　　地方代表：保證法律可操作性
　　
　　在日常工作中，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員到現(xiàn)場檢查（勘察）后要求當事人在現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄上簽字時，當事人往往拒絕簽名或者拒不到場。根據(jù)高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第十五條規(guī)定：被告向人民法院提供的現(xiàn)場筆錄，應(yīng)當載明時間、地點和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當事人簽名。當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當注明原因。有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名。法律、法規(guī)和規(guī)章對現(xiàn)場筆錄的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
　　
　　對此，四川省通江縣環(huán)境監(jiān)察大隊副大隊長劉永濤建議，在修訂草案第二十一條中增設(shè)檢查人員的權(quán)力，即增加“現(xiàn)場檢查時可以勘察、采樣、監(jiān)測、拍照、錄音、錄像、制作筆錄和查閱、復制生產(chǎn)記錄、排污記錄和其他與環(huán)保有關(guān)的材料”的規(guī)定。并在后面的條款中增加“檢查（勘察）記錄由當事人簽名確認，當事人拒絕簽名的或者不能簽名的，應(yīng)當注明原因。有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名”的規(guī)定。
　　
　　許多產(chǎn)生惡臭氣體的企業(yè)即便科學選址、設(shè)置合理防護距離并安裝凈化裝置，在風大的時候也沒有辦法完全避免對周圍群眾的影響，基于此，湖北省武漢市環(huán)境監(jiān)察支隊主任科員王立斌建議在第五十六條中增加“當風力大于4~5級時，應(yīng)當停止施工、作業(yè)”。
　　
　　北京市環(huán)境監(jiān)察總隊的尹學慶建議，將第五十三條中的“物料”改為“原料”，一是因為條文中所列舉的屬于原料，二是如果工業(yè)廢渣、煤渣等密閉貯存不符合國情。
　　
　　遼寧省大連市環(huán)保局甘井子分局綜合管理科的王博提出，第八十三條中提出了“禁燃區(qū)”，但并沒有詳細界定，執(zhí)法時會無法判斷。
　　
　　對于第七十八條第二款中“處違法排污治理費用2倍以上5倍以下罰款”，尹學慶認為以排污治理費用作為計算處罰的依據(jù)，測算因素未明確，實踐中容易引起爭議。劉永濤則建議修改為“可以處10萬元以下的罰款”。
　　
　　國外經(jīng)驗：大氣污染防治立法借鑒
　　
　　面對大氣污染防治重大難題，國外有哪些值得借鑒的經(jīng)驗？
　　
　　1，確定污染源并持續(xù)更新
　　
　　2011年，在法國科學院大氣系統(tǒng)實驗室主持下，多國參與的研究團隊對2009年～2010年巴黎地區(qū)PM2.5情況進行了綜合研究。
　　
　　這一項目利用地面、高空及遙感監(jiān)測手段，應(yīng)用法國國家空氣質(zhì)量模型CHIMERE（現(xiàn)為歐盟空氣質(zhì)量預報模型）對PM2.5污染物進行檢測。巴黎市區(qū)的自動空氣檢測點正在進一步擴展當中，檢測結(jié)果6小時內(nèi)公開一次。這些科研、檢測和報告制度有一定的借鑒意義，我國在修訂法律和制定具體檢測制度時，可以在這些現(xiàn)有的經(jīng)驗上制定出適合自己的制度。
　　
　　2，注重可操作性及責任條款
　　
　　借鑒英國倫敦的經(jīng)驗，英國政府對于法律的制定和修訂都以“高標準、嚴處罰”為特點，比如《工作場所健康和安全法》等控制排污行為的法律，把污染物的排放量標準一提再提，且以高額的罰款和嚴厲的處罰為法律保障；對于小汽車尾氣排放，倫敦市中心還專門設(shè)立污染監(jiān)測點，賦予警察攔截車輛、進行檢測、處以罰款的權(quán)力。
　　
　　今年2月，歐盟對英國治理空氣污染不力采取法律行動，高額的罰款（超過3億歐元）讓英國心痛不已，未來違法行為甚至可能與刑事責任掛鉤。
　　
　　再者，歐盟的處罰是以歐洲法院裁決作出，因此并非是一次性的罰款，換言之，如果英國對空氣污染治理仍無措施，這樣的罰款還將繼續(xù)。
　　
　　3，形成法律體系
　　
　　以美國為例，尤其是加利福尼亞州，其大氣污染防治法律形成完整的體系：聯(lián)邦—州政府—州空氣管理部門—地方，與此對應(yīng)的聯(lián)邦《清潔空氣法》、州《清潔空氣法》、《大氣污染控制法》、《大氣質(zhì)量標準法》等也劃分了明確的權(quán)責，保障了法律的實施和完善。
　　
　　4，地區(qū)合作到合作
　　
　　借鑒歐盟的經(jīng)驗，歐盟制定了統(tǒng)一的環(huán)保合作規(guī)則，歐洲國家共同參與、共同承擔責任，也共同享受整體規(guī)劃所帶來的環(huán)保效應(yīng)，不必擔心其他國家大氣污染對自己國家產(chǎn)生不利的影響。
　　
　　歐盟委員會在歐洲國家大氣污染防治工作中，確定了明確而嚴格的標準、報告制度、問責機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)，更重要的是，將這些合作規(guī)則納入各國法院和歐洲法院的體系之下，用法律手段而非行政手段保證大氣污染防治的開展。