【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】日前召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出了積極推廣PPP模式，推行環(huán)境污染第三方治理，推動(dòng)政府向社會(huì)購(gòu)買環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)，排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押貸款等4項(xiàng)政策，在業(yè)界引起一片叫好聲。
　　　　好合同好伙伴是PPP關(guān)鍵
　　
　　近期政策層對(duì)于PPP可謂信號(hào)明確、行動(dòng)迅速。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會(huì)資本打開大門，是否意味著更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)？對(duì)此，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華表示，政企合作模式并非新鮮事物，此前在污水、垃圾等城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已經(jīng)應(yīng)用多年，有很多成績(jī)，也有很多問(wèn)題。現(xiàn)在在中央和地方的推動(dòng)下，PPP模式將向更廣、更深層次以及新領(lǐng)域擴(kuò)展，方向是積極的，但如果一些根本性的問(wèn)題不解決，恐怕會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)和隱患。
　　
　　“現(xiàn)在很多人都在爭(zhēng)論政企合作形式等概念性問(wèn)題，我認(rèn)為這不是核心的問(wèn)題。”駱建華說(shuō)，總結(jié)此前在城市生活污水領(lǐng)域中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，價(jià)格和誠(chéng)信是政企合作模式成功的關(guān)鍵點(diǎn)。
　　
　　就此，在污水、垃圾領(lǐng)域不斷擴(kuò)展市場(chǎng)的桑德深有體會(huì)。桑德環(huán)境集團(tuán)總裁文一波表示：企業(yè)參與政企合作項(xiàng)目關(guān)心的是地方政府還款、付費(fèi)有保障?，F(xiàn)在還沒(méi)有給力的約束機(jī)制。特別是本屆政府任期簽的項(xiàng)目往往是下一屆任期開始付款，合同的持續(xù)性有沒(méi)有保障？對(duì)拖延付款或是不付款有沒(méi)有約束機(jī)制？這些問(wèn)題是企業(yè)擔(dān)心的。“雖然財(cái)政部的相關(guān)文件提出地方政府要有中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃與項(xiàng)目周期相匹配，但能否執(zhí)行，企業(yè)也說(shuō)了不算?？赡苷劦臅r(shí)候說(shuō)的很好，但后來(lái)可能不受控制。”
　　
　　近年來(lái)，駱建華也了解了不少這方面的案例。“不少案例是地方政府資金緊缺或不愿意及時(shí)支付。有的是后來(lái)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)‘打招呼’，媒體要曝光，問(wèn)題才解決。企業(yè)不按合同執(zhí)行，地方政府可以不付費(fèi)付款或是處罰，但地方政府是否誠(chéng)信還沒(méi)有有效的約束機(jī)制。這個(gè)問(wèn)題需要在這一輪工作中有所突破。”
　　
　　而近年來(lái)政企合作成功的案例在增加。駱建華前一陣參加了合肥王小郢污水處理廠運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的座談會(huì)。“項(xiàng)目做的很不錯(cuò)，原因就是嚴(yán)格履行好的合同以及好的合作伙伴。”
　　
　　推廣PPP倒逼地方債陽(yáng)光化發(fā)行
　　
　　與此同時(shí)，2014年以來(lái)，地方償債進(jìn)入高峰期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聚集，PPP模式作為創(chuàng)新的償債方式被明確提出，無(wú)疑是由于這一模式能引入更多民營(yíng)資本，倒逼地方債進(jìn)一步陽(yáng)光化。
　　
　　國(guó)務(wù)院辦公廳10月份下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，將PPP模式列入建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制之中；不久前財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，明確規(guī)定“通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)”，可見(jiàn)對(duì)其化解地方政府債務(wù)壓力的功用寄予厚望。
　　
　　“在當(dāng)前地方急缺建設(shè)資金、地方政府傳統(tǒng)的融資平臺(tái)和融資模式即將結(jié)束的背景下，各級(jí)政府部門對(duì)PPP的推廣有著極大的積極性，然而PPP模式絕非解決地方政府債務(wù)壓力的靈丹妙藥，推廣PPP一定要吸取地方債的教訓(xùn)。”北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉在接受相關(guān)媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，通過(guò)PPP化解債務(wù)，需要針對(duì)具體項(xiàng)目選擇適合化解債務(wù)的PPP具體運(yùn)作模式。
　　
　　除了引入社會(huì)資本，通過(guò)PPP模式化解部分債務(wù)外，甄別辦法還要求地方各級(jí)政府要統(tǒng)計(jì)本級(jí)政府可償債財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)等情況，使地方掌握的資產(chǎn)也作為地方償債的來(lái)源。
　　
　　趙曉表示，PPP模式要充分考慮地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)情況量力而行，防止部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)終轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要防止部分地方將沒(méi)有條件的項(xiàng)目也采用PPP模式。
　　
　　“財(cái)政部出臺(tái)債務(wù)甄別辦法固然必要，但重要的還是應(yīng)賦予地方政府新的造血功能。”北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究室主任劉劍文建議，未來(lái)應(yīng)從“根”上阻止地方政府的盲目投資行為，對(duì)具體投資項(xiàng)目，進(jìn)行甄別核實(shí)，防止重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等現(xiàn)象卷土重來(lái)。
　　
　　“國(guó)內(nèi)PPP模式的頂層設(shè)計(jì)，還需要不斷探索完善。”專家認(rèn)為，從經(jīng)驗(yàn)看，推廣PPP模式往往需要國(guó)家層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門創(chuàng)新機(jī)制，以及必然的財(cái)政約束，以控制PPP項(xiàng)目中的財(cái)政承諾，實(shí)行總體風(fēng)險(xiǎn)控制。
　　
　　PPP真正落地尚需多重保障
　　
　　隨著未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，城市消費(fèi)需求會(huì)出現(xiàn)爆發(fā)性的增長(zhǎng)，這既包括城鎮(zhèn)化過(guò)程中基本消費(fèi)需求增長(zhǎng)，以及隨收入增長(zhǎng)帶來(lái)的消費(fèi)需求升級(jí)換代，也包括老齡化的養(yǎng)老消費(fèi)需求。上述這些都對(duì)城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給提出了更高要求。但與此同時(shí)，在預(yù)算規(guī)范化和透明化、地方債務(wù)去杠桿的情況下，未來(lái)地方政府支出能力受到限制。在這種情況下，采取PPP（公私合作模式）來(lái)供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)將會(huì)有廣闊的空間。
　　
　　2013年以來(lái)，國(guó)家對(duì)于民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品投資和供給領(lǐng)域重視，十八屆三中全會(huì)改革決定提出，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。近段時(shí)間，該項(xiàng)改革落地有加速推進(jìn)態(tài)勢(shì)，公共服務(wù)領(lǐng)域開始向社會(huì)資本敞開大門，PPP提速可期。
　　
　　目前，國(guó)家發(fā)改委牽頭的PPP立法（特許經(jīng)營(yíng)法）工作正在推進(jìn)，國(guó)家或地方PPP管理機(jī)構(gòu)（財(cái)政部PPP中心和各地辦公室）已經(jīng)成立，財(cái)政部（廳）指導(dǎo)項(xiàng)目落地的業(yè)務(wù)培訓(xùn)正在開班，而各地也在如火如荼地梳理即將簽約或推進(jìn)的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。這預(yù)示著，沉寂多年之后，作為推進(jìn)綜合改革的舉措之一，PPP有望在化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低財(cái)政支出壓力、創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)新融資渠道、降低公共服務(wù)成本和價(jià)格、解決城鎮(zhèn)化融資需求等方面發(fā)揮綜合作用。
　　
　　一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目不同，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，基于政府和企業(yè)雙方長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的合作契約，跨越若干屆政府。因此，PPP對(duì)制度環(huán)境要求非常高，需要在法律保障、機(jī)制設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行一系列制度設(shè)計(jì)。
　　
　　PPP模式下，政府和社會(huì)資本的合作是基于民商法律關(guān)系的平等合作，二者之間出現(xiàn)爭(zhēng)分要通過(guò)《合同法》來(lái)解決。但目前，發(fā)改委牽頭的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》立法仍舊屬于行政法序列，這意味著二者的合作是甲方和乙方的關(guān)系，不可避免涉及到行政審批、政府監(jiān)管，無(wú)法做到真正的平等。如果考慮到過(guò)去公用事業(yè)市場(chǎng)化和PPP探索過(guò)程中屢屢發(fā)生的“新官不理舊賬”、觀念爭(zhēng)分（公共事業(yè)能否市場(chǎng)化），以及過(guò)去合作中地方政府的違規(guī)行為，很難確保契約真正被遵守，從而實(shí)現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享利益。
　　
　　另外，近期發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，提出甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開展PPP模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。但是，很多存量項(xiàng)目（包括擴(kuò)建改建）在可行性研究、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)管理中存在很多不合理的地方，在項(xiàng)目合作初期，投入成本較高，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，需要社會(huì)資本在改造、技術(shù)、管理上面“動(dòng)大手術(shù)”。因此，為激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，政府要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)，或政府補(bǔ)貼機(jī)制，或隱性擔(dān)保機(jī)制，以彌補(bǔ)社會(huì)資本。
　　
　　但目前，由于我國(guó)還沒(méi)有分行業(yè)、分類型的公共部門項(xiàng)目交付的比較基準(zhǔn)，而PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性等特征，針對(duì)政府和不同社會(huì)資本提供的價(jià)值、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及要求的回報(bào)在實(shí)際操作中難以直接比較，即便同一類項(xiàng)目也難以直接比較。因此，PPP通行的規(guī)則——VFM（ValueforMoney，物有所值），即“PPP項(xiàng)目應(yīng)比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)，使用更低的成本或獲得更大的價(jià)值”在我國(guó)難以實(shí)施，造成收費(fèi)定價(jià)和補(bǔ)貼沒(méi)有依據(jù)，這對(duì)后面的合作和權(quán)利義務(wù)明確是一個(gè)難題。
　　
　　事實(shí)上，政府主動(dòng)向社會(huì)資本“示好”并非。國(guó)務(wù)院在2010年和2012年就曾先后出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》和實(shí)施細(xì)則（“新36條”），但由于各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會(huì)反響并不明顯。
　　
　　事實(shí)上，根本原因就在于，社會(huì)資本與國(guó)企和央企的競(jìng)爭(zhēng)中始終處于劣勢(shì)。后者在政企關(guān)系、融資地位、資金實(shí)力、談判上占有明顯優(yōu)勢(shì)，而很多PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本在體量上有要求，這就造成PPP成為政府和國(guó)企、央企的盛宴，導(dǎo)致PPP重蹈覆轍，社會(huì)資本率、低成本、切合市場(chǎng)需求的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有被發(fā)揮出來(lái)，特別是2008年金融危機(jī)期間集中上馬的PPP項(xiàng)目。目前，盡管地方推出和集中簽約的PPP項(xiàng)目很多，但很多都沒(méi)有脫離這一本質(zhì)。
　　
　　因此，未來(lái)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)完全遵循公開透明原則，對(duì)投標(biāo)方不能設(shè)置門檻，而應(yīng)以完全的VFM作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)選出具競(jìng)爭(zhēng)力的候選投資人名單，依優(yōu)先順序進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判。同時(shí)，對(duì)于短期內(nèi)社會(huì)資本盈利，甚至是高溢價(jià)收益也應(yīng)該本著有利于“增加公共品供給、降低公共品價(jià)格”的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來(lái)看待。同時(shí)，“建立城市基礎(chǔ)設(shè)施金融體系”也應(yīng)該盡快推進(jìn)，以解決社會(huì)資本融資難題和資金實(shí)力缺陷。