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垂改突出“三大特征” 重新界定環(huán)境監(jiān)察內(nèi)涵
——專訪環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤

有哪些主要特征?
突出問題導(dǎo)向,突出目標(biāo)導(dǎo)向,突出對(duì)地方訴求的回應(yīng)。
問:為了編制《意見》,主要開展了哪些工作?做了哪些準(zhǔn)備?
吳舜澤:垂改工作涉及面廣、影響深遠(yuǎn),我們抱著慎之又慎、務(wù)求必勝的心態(tài),從2015年11月開始,就啟動(dòng)了《意見》編制相關(guān)調(diào)研工作,務(wù)求能形成一個(gè)積極穩(wěn)妥、平衡可行的綜合解決方案。
首先,對(duì)黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策和精神進(jìn)行深入學(xué)習(xí)和研究,系統(tǒng)梳理了黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策走勢。我理解,一定要把垂直管理制度改革放在這一大背景、大體系中去看,這是一脈相承的,要避免孤立片面地理解。
其次,廣泛聽取了省級(jí)政府及環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、編辦等相關(guān)部門,市縣級(jí)政府及相關(guān)部門,專家學(xué)者等意見建議。同時(shí),還走訪了工商、質(zhì)檢等有過垂直管理經(jīng)歷的部門,了解其改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。他山之石,可以攻玉。目前形成的《意見》,實(shí)際上綜合了其他部門的不少好的經(jīng)驗(yàn),也對(duì)如何規(guī)避相關(guān)問題做了大量的針對(duì)性設(shè)計(jì)。另外,搞了不少專題研究、分析論證、模擬推演,形成70余萬字的材料。
后,做了大量的部門協(xié)調(diào)、政策研擬等工作,幾十次易其稿,才完成《意見》的編制。應(yīng)該講,這次前期工作扎實(shí)細(xì)致,謀定而后動(dòng),有堅(jiān)持有創(chuàng)新,有關(guān)部門給了大力支持?!兑庖姟烦雠_(tái)凝聚了各方智慧,體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度重視,對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的殷切期待。
問:《意見》的主要特征是什么?
吳舜澤:我認(rèn)為《意見》主要的特征就是突出問題導(dǎo)向、突出目標(biāo)導(dǎo)向、突出對(duì)地方訴求的回應(yīng)。要做好統(tǒng)籌平衡,解決好這三方面,實(shí)際上也就是一個(gè)綜合性的改革方案。
一是突出問題導(dǎo)向。在五中全會(huì)說明中指出,現(xiàn)行以地方為主的環(huán)保體制存在“4個(gè)突出問題”:一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任,二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù),三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求,四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)??梢哉f整個(gè)《意見》都是針對(duì)這“4個(gè)突出問題”展開的。
針對(duì)個(gè)問題,《意見》強(qiáng)調(diào)地方黨委和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé),明確相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任,要求各省制定責(zé)任清單,解決各部門職能交叉不清的問題。這一點(diǎn)重要的,是與其他系統(tǒng)垂管改革的一個(gè)大差異。若忽視這一點(diǎn),就把這次垂改工作不正確地局限于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部體制機(jī)制的調(diào)整,定位飄了,重點(diǎn)就肯定偏了。
針對(duì)第二個(gè)問題,《意見》通過干部任免、財(cái)政供養(yǎng)關(guān)系變革減少地方干預(yù)。市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)行以省環(huán)保廳為主的干部任免體制,確保環(huán)保局長站得住也頂?shù)米 J屑?jí)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、市縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員和工作經(jīng)費(fèi)全部由省級(jí)環(huán)保廳承擔(dān)。垂直管理在減少監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的地方干預(yù)方面的作用,應(yīng)該是立竿見影的。
針對(duì)第三個(gè)問題,《意見》通過制度創(chuàng)新的方式加以解決。在以往的體制下,環(huán)保部門是按照行政區(qū)域劃分的,環(huán)境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后,省、市兩級(jí)環(huán)保部門在“條”上的調(diào)控力量就會(huì)明顯加大,比如省級(jí)環(huán)保部門可以探索按流域設(shè)置環(huán)境執(zhí)法和行政監(jiān)管機(jī)構(gòu),有利于打破行政區(qū)的束縛而根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合統(tǒng)籌。
針對(duì)第四個(gè)問題,《意見》也給予了回應(yīng)。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì),全國還有180多個(gè)縣級(jí)環(huán)保局不是行政局而是事業(yè)局,有不少還是合署局。另外,還存在環(huán)境執(zhí)法主體資格、著裝等方面的問題。通過垂直管理制度改革,這些問題可以得到較大程度的解決。
二是突出目標(biāo)導(dǎo)向。改革的目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、的地方環(huán)保管理體制。
其中,主要的改革目標(biāo)是從“以塊為主”調(diào)整為“條塊結(jié)合”。“條”指的是環(huán)保系統(tǒng),“塊”是指地方黨委政府和相關(guān)部門。對(duì)于“條”來說,強(qiáng)化了省級(jí)、市級(jí)環(huán)保部門的作用,強(qiáng)化省級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察督政職責(zé)、市級(jí)環(huán)境執(zhí)法查企職責(zé)。對(duì)于“塊”來說,通過設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、制定責(zé)任清單等制度創(chuàng)新,明確了地方政府及相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任。我體會(huì),垂改設(shè)計(jì)難把握的就是條塊關(guān)系處理分寸的拿捏,要使條和塊權(quán)責(zé)明晰、落實(shí)、平衡。
針對(duì)“條塊結(jié)合”的目標(biāo),改革力圖實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)加強(qiáng)”:加強(qiáng)地方黨委政府環(huán)保責(zé)任的落實(shí),加強(qiáng)對(duì)黨委政府環(huán)保責(zé)任落實(shí)情況的監(jiān)督。其中創(chuàng)新性的舉措是省級(jí)環(huán)保部門逐市或者跨區(qū)域設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu),類似紀(jì)檢部門和審計(jì)部門,突出監(jiān)督關(guān)口前移,事前事中事后監(jiān)督相統(tǒng)一。改革力圖實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)聚焦”:省級(jí)環(huán)保部門更加聚焦環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測考核工作和對(duì)相關(guān)部門環(huán)保履職情況的監(jiān)督工作,市縣級(jí)環(huán)保部門更加聚焦日常執(zhí)法工作和執(zhí)法性監(jiān)測工作。改革力圖實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)健全”,即環(huán)境保護(hù)委員會(huì)議事協(xié)調(diào)機(jī)制,健全環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。有時(shí)候體制解決不了的問題,需要機(jī)制和政策進(jìn)行彌補(bǔ),需要環(huán)環(huán)相扣地做好頂層設(shè)計(jì)。
三是突出對(duì)地方訴求的回應(yīng)。垂直管理改革要?jiǎng)芋w制、機(jī)制、機(jī)構(gòu),是底盤性的制度。過去是省、市、縣環(huán)保機(jī)構(gòu)上下一般粗,機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置都類似。這次改革后,會(huì)有比較大的調(diào)整,優(yōu)化了省市縣三級(jí)環(huán)保部門職責(zé),各自聚焦主責(zé)主業(yè),發(fā)揮各自優(yōu)勢。因此,各地對(duì)改革都非常關(guān)注,也會(huì)產(chǎn)生不同的訴求。
綜合來看,省級(jí)環(huán)保部門擔(dān)心的是全部垂管后“責(zé)任過大”。市縣環(huán)保部門擔(dān)心的是監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法上收后“沒有手段”。地方黨委政府擔(dān)心的是“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”。環(huán)保系統(tǒng)干部職工擔(dān)心的是歸屬、待遇等涉及切身利益的問題。針對(duì)以上問題,我們?cè)诰幹啤兑庖姟窌r(shí)給予了充分的考慮,通過制度、機(jī)制的安排,應(yīng)該說得到了比較好的解決。
有哪些亮點(diǎn)?
重新界定了環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵,劃分了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)。
問:您認(rèn)為《意見》的亮點(diǎn)是什么?
吳舜澤:《意見》亮點(diǎn)比較多,有改革有突破,不少地方解決了長期困擾環(huán)境保護(hù)的一些體制性機(jī)制性問題和老大難瓶頸問題。我這里重點(diǎn)就監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法領(lǐng)域差別化的改革路徑談兩層意思,這都說明了垂改不是簡單地一垂了之。
,重新界定了環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵,實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的分離。過去環(huán)境監(jiān)察主要是針對(duì)污染源監(jiān)督檢查,改革后則更多地強(qiáng)調(diào)督政。實(shí)質(zhì)是監(jiān)察上收、執(zhí)法下移。監(jiān)察上收,就是通過設(shè)立派駐機(jī)構(gòu),強(qiáng)化省級(jí)環(huán)保部門對(duì)市縣政府及其相關(guān)部門環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)察。改革后的環(huán)境監(jiān)察等于日常駐點(diǎn)式監(jiān)督加上定期督察巡視,二者結(jié)合就實(shí)現(xiàn)了全過程監(jiān)督。這樣做可以倒逼黨委和政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任,制度化、機(jī)制化、長效化地落實(shí)“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”。
執(zhí)法下移,就是充分發(fā)揮縣級(jí)環(huán)保部門執(zhí)法快速、機(jī)動(dòng)、貼近現(xiàn)場的優(yōu)勢,提升基層執(zhí)法的效能。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)整合執(zhí)法主體,相對(duì)集中執(zhí)法權(quán),推進(jìn)綜合執(zhí)法,著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。將執(zhí)法權(quán)集中在基層,增強(qiáng)執(zhí)法的統(tǒng)一性、性、有效性。同時(shí),這也是基于現(xiàn)實(shí)層面的考量。目前全國省以下環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍有7萬余人,如果全部上收到省級(jí)環(huán)保部門,就會(huì)把市縣環(huán)保部門抽空,加大省級(jí)環(huán)保部門的責(zé)任和壓力,不利于現(xiàn)場執(zhí)法工作的開展。
第二,重新劃分了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán),收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測,留環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測。《意見》要求,省級(jí)環(huán)保部門要上收市級(jí)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍,主要負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)測;縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)還是留在屬地,主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測,配合和支持環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行污染源執(zhí)法。
一方面,這樣做符合生態(tài)文明體制改革總體方向。《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》提出,地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門相應(yīng)上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán),逐級(jí)承擔(dān)重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測等職能。另一方面,有利于提升基層監(jiān)測執(zhí)法效能,實(shí)現(xiàn)“測管協(xié)同”。現(xiàn)場執(zhí)法往往專業(yè)性比較強(qiáng),要以準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)為前提,這就需要進(jìn)一步強(qiáng)化縣級(jí)監(jiān)測機(jī)構(gòu)污染源監(jiān)測的職能。
改革的關(guān)鍵是什么?
積極穩(wěn)妥、有序地處理好人員調(diào)整,確保環(huán)保干部職工有良好的工作環(huán)境和發(fā)展空間。
問:我們知道其他一些部門也采取過垂直管理的形式,但是大多是全面垂直管理,而環(huán)保部門采取的是分領(lǐng)域不同的垂直管理的形式。原因是什么?
吳舜澤:我們分析發(fā)現(xiàn),越單純的領(lǐng)域,越容易實(shí)現(xiàn)垂直管理,越容易取得成功。有的部門條狀比較清楚,與其他部門關(guān)聯(lián)不大,垂直起來相對(duì)容易。而環(huán)保工作與這些部門不同,需要各部門配合、形成齊抓共管的大格局才能順利推進(jìn)。
垂直管理制度改革首要的是落實(shí)地方政府責(zé)任并加強(qiáng)監(jiān)督檢查,發(fā)揮地方黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性,這也是我國加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板的機(jī)制體制優(yōu)勢。如果環(huán)保部門所有領(lǐng)域都實(shí)行完全垂直管理,改革方案制定十分簡單,但地方黨委政府履行環(huán)保責(zé)任的積極性就可能降低,環(huán)保部門的責(zé)任就會(huì)無限放大,改革工作可能會(huì)“翻燒餅”。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是,環(huán)保工作本身特別復(fù)雜,只有創(chuàng)新思路,通過體制、機(jī)制、政策多層次安排,才能解決各方面問題。因此,對(duì)垂直管理制度改革的理解切忌簡單化。改革要注意對(duì)地方訴求的回應(yīng),使新老環(huán)境保護(hù)體制平穩(wěn)過渡。實(shí)行監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,符合對(duì)環(huán)保工作提出的要求,符合環(huán)保工作本身的特征,符合生態(tài)文明體制改革總體方向。只有這樣改革,才能穩(wěn)定、持續(xù)、有效。
問:您認(rèn)為垂直管理制度改革的關(guān)鍵是什么?如何處理好改革中人的問題?
吳舜澤:垂直管理制度改革推進(jìn)過程中要特別注意人的問題。一些改革頂層設(shè)計(jì)不錯(cuò),但是局部人的問題沒有解決好,對(duì)改革就造成了被動(dòng)影響。因此,要積極穩(wěn)妥、有序地處理好人員調(diào)整,確保環(huán)保干部職工有良好的工作環(huán)境和發(fā)展空間。從目前改革設(shè)計(jì)來看,能統(tǒng)籌逐步解決環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)問題。由于采取了系統(tǒng)創(chuàng)新的改革路徑,區(qū)縣基層環(huán)保系統(tǒng)人員絕大多數(shù)還留在屬地,都有事干、有崗位、有飯吃。只是財(cái)政經(jīng)費(fèi)和管理隸屬關(guān)系有所調(diào)整而已,基本不會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)、折騰、反復(fù)的問題。“十三五”時(shí)期環(huán)保任務(wù)本來就很重,一定要保證改革的穩(wěn)定性。
問:目前,各地對(duì)改革的態(tài)度是怎樣的?能否介紹下先進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)有哪些?出于何種考慮?
吳舜澤:之前一些地方對(duì)垂直管理制度改革存在一些顧慮和擔(dān)心,但看了《意見》、聽了我們的解釋,顧慮和擔(dān)心沒有了,現(xiàn)在地方對(duì)改革普遍比較支持。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革,要加強(qiáng)宣傳,把改革思路充分傳達(dá)出去,統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。
試點(diǎn)省份的選擇主要考慮如下因素:首先,要考慮省委省政府對(duì)改革的積極性。目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個(gè)?。ㄊ?、區(qū))正在積極開展前期工作。
其次,要綜合考慮不同區(qū)域的差異性。我國不同區(qū)域問題差異性太大,如何落地、如何在操作層面搞好實(shí)施工作,確需考慮中、東、西區(qū)域的差異,考慮省、直轄市等不同行政區(qū)劃類別的差異。
第三,要有一定基礎(chǔ),思想和意識(shí)到位,形成標(biāo)桿和示范效應(yīng)。環(huán)境保護(hù)部將加強(qiáng)跟蹤分析、窗口指導(dǎo)、總結(jié)評(píng)估,對(duì)出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行研究,對(duì)好的做法進(jìn)行推廣,推動(dòng)《意見》落實(shí)落地。
原標(biāo)題:環(huán)保垂管制度設(shè)計(jì)是系統(tǒng)綜合解決方案
- 培育創(chuàng)新型環(huán)保企業(yè) 推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 2016-05-16 10:23:44
- “十三五”規(guī)劃綱要提出“著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,使供給能力滿足廣大人民群眾日益增長、不斷升級(jí)和個(gè)性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”。
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