【中國環(huán)保在線 人物故事】9月22日，中央《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》正式公開發(fā)布。近期，環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤接受了有關媒體的采訪，解讀《意見》。　　
　　如果說垂直管理把縣環(huán)保局作為市分局后，地方政府就無法履行環(huán)保職責，這說明過去縣委、縣政府就沒履好環(huán)保的責，把責任不正確地壓在環(huán)保局長身上。
　　
　　我們首先講的就是讓地方黨委政府負總責，然后再把監(jiān)察系統(tǒng)獨立出來，省督市縣，監(jiān)督地方履責，這是重要的。
　　
　　切勿為了垂改而垂改。開始時候，很多人想的方案是全部垂直，讓環(huán)保系統(tǒng)做大做強，其實這樣的話，對中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展反而不是一件好事。
　　
　　對于雙重管理干部任免是有規(guī)定的，如果意見不一致，市環(huán)保局長的任命，提請省委組織部進行裁決；副局長任命，由省環(huán)保廳說了算。
　　
　　“垂直管理后，部門之間協(xié)調工作由親兄弟之間的協(xié)作變?yōu)猷徖镏g的協(xié)調，溝通配合難度增大，‘牽頭的牽不動，協(xié)調的不管用’成為普遍現(xiàn)象。”
　　
　　2016年9月22日，中央《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（下簡稱《意見》）正式公開發(fā)布。
　　
　　為了環(huán)保機構垂直管理制度改革，環(huán)保部整合各司局及環(huán)境規(guī)劃院人員，專門成立了地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室，歷時十個月，完成《意見》起草工作。
　　
　　2016年10月6日，環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤接受了有關媒體的采訪，解讀《意見》。
　　
　　市縣黨政履責不能弱化
　　
　　媒體：你們赴陜西等多個省份調研，調研的內容和目的有哪些？
　　
　　吳舜澤：各地調研的目的和內容不同。去陜西調研主要的目的就是看看縣區(qū)環(huán)保局成為市環(huán)保局的分局后，縣區(qū)政府的履責機制到底變沒變？
　　
　　我們不擔心市環(huán)保局，因為市環(huán)保局以后仍然是市政府的工作部門，履責機制沒有變化。但不少人擔心縣環(huán)保局成為市局的分局后，縣級黨委、政府如何履行環(huán)保主體責任？我們關心的就是陜西14年以來市以下垂改能否提供這方面經驗。
　　
　　媒體：得出的結論是什么？
　　
　　吳舜澤：調研之后，我們還是很有信心的，認為沒什么問題。履責機制有所變化，但是黨委、政府履責沒有因為縣環(huán)保局成為分局而有弱化。
　　
　　《意見》做了很多針對性的配套安排，包括成立環(huán)保委員會等議事協(xié)調機制、制定相關部門環(huán)境保護責任清單、強化部門協(xié)作聯(lián)動、搞好信息共享等。如果說垂直管理把縣環(huán)保局作為市分局后，地方政府就無法履行環(huán)保職責，這說明過去縣委、縣政府就沒履好環(huán)保的責，把責任不正確地壓在環(huán)保局長身上。將來縣環(huán)保局的主要職責就是：通過環(huán)保委員會，對環(huán)境質量改善出謀劃策，對工業(yè)污染源進行執(zhí)法。
　　
　　不能垂直過度
　　
　　媒體：有些人認為，垂改以后地方政府可能會推卸環(huán)保責任。
　　
　　吳舜澤：這次垂改，不單單是對環(huán)保機構的垂改，而是對“條”“塊”關系的重新界定，落實責任是垂改的主線。綜觀其他部門的垂直改革，沒有一個像環(huán)保一樣，首先明確的是地方黨委、政府及相關部門的環(huán)保責任。
　　
　　不能說垂改以后地方黨委政府把環(huán)保職責移交給環(huán)保部門了。恰恰相反，是要“條”“塊”結合地去落實責任。“塊”就是地方黨委政府對生態(tài)環(huán)境負總責，各部門按照責任清單去履責。“條”上，省級主要抓環(huán)境質量監(jiān)測、評價和考核，以及市縣政府及其相關履職情況的監(jiān)察工作。市局抓好綜合統(tǒng)籌，縣級側重執(zhí)行，主司執(zhí)法。
　　
　　所以我們首先講的就是讓地方黨委政府負總責，然后再把監(jiān)察系統(tǒng)獨立出來，省督市縣，監(jiān)督地方履責，這是重要的。
　　
　　媒體：《意見》是如何設計監(jiān)督地方黨委政府環(huán)保履責的？
　　
　　吳舜澤：垂改首要問題不僅僅是說責任落實問題，而是要落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任問題。按照《意見》，這個對履責情況的監(jiān)督責任被賦予了省級環(huán)保部門及其環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)。
　　
　　實際上，環(huán)境監(jiān)察就是圍繞落實地方黨委政府及其相關部門責任而做的命題作文。過去講黨委政府對生態(tài)環(huán)境負總責，黨政同責、一崗雙責，但是沒有量化、不好操作、責任不明確、末端無追責，沒有建立對地方責任落實情況的監(jiān)督檢查手段、機制、隊伍。環(huán)保和工商、質檢系統(tǒng)不一樣的地方是，環(huán)保必須首先考慮地方黨委政府的職責，形成齊抓共管的工作格局，這也是從環(huán)境保護本身的規(guī)律出發(fā)的。
　　
　　像環(huán)保這樣，涉及的方方面面越多，事情越復雜，越不能垂直過度了。調整隸屬關系只是手段，必須把黨委政府的職責放在首要位置。
　　
　　媒體：這個“度”如何把握？
　　
　　吳舜澤：這確實是比較需要拿捏的事，切勿為了垂改而垂改。垂直管理是個大概念，是和屬地管理相對應的，是以“條”為主的管理。其中不同的模式，垂管程度不同。開始時候，很多人想的方案是全部垂直，讓省級環(huán)保部門做“大”做“強”，其實這樣的話，反而抽空了市縣環(huán)保力量，不利于市縣黨委政府履責，對中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展不是一件好事。
　　
　　監(jiān)測、監(jiān)察等等不同線上，安排了多種不同的垂管方式，比較錯綜復雜。但我們覺得，改革不能追求簡單的整齊劃一模式，只有系統(tǒng)安排、統(tǒng)籌規(guī)劃好，才能夠把各種方式的優(yōu)缺點統(tǒng)籌處理好，使得體制能夠長期穩(wěn)定運行下去。
　　
　　“監(jiān)察”和“執(zhí)法”要分開
　　
　　媒體：按照你這樣講，監(jiān)察聽起來是否應該放在比執(zhí)法和監(jiān)測更靠前的位置？
　　
　　吳舜澤：你說得非常對。正文講管理體制調整改革部分，講完環(huán)保機構調整后就講監(jiān)察，監(jiān)察是排在監(jiān)測和執(zhí)法之前的。
　　
　　媒體：過去一提起來監(jiān)察執(zhí)法，大多時候二者是不分的，例如某某縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊。這次把監(jiān)察和執(zhí)法二者分開，是怎么考慮的？
　　
　　吳舜澤：以后名字可能要改改了，就叫“執(zhí)法大隊”，職能也要做相應調整。很多基層工作者可能沒有正確理解監(jiān)察和執(zhí)法的關系，他們認為監(jiān)察就等于執(zhí)法。過去監(jiān)察，可能也有一部分對政府的“督政”，但是總體來說不夠。督政是隨著近些年的重視才慢慢發(fā)展起來的。
　　
　　企業(yè)和政府是兩個不同的主體，督政和查企性質和做法是完全不一樣的。我們不搞混業(yè)經營，環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法各自聚焦主業(yè)，把各自的事情做好。
　　
　　監(jiān)察全部放在省級，執(zhí)法放在市縣級，這也是個趨勢。執(zhí)法的重心要下移，讓執(zhí)法人員更加貼近執(zhí)法對象。所以收和不收，這是一個比較大的考量。以前有的理解是把監(jiān)察和執(zhí)法全收上來，這是錯誤的。不該收的不收，該收的就把它收到位。
　　
　　賦予獨立的執(zhí)法權
　　
　　媒體：垂改后，環(huán)境監(jiān)測機構的執(zhí)法監(jiān)測職能保留在縣一級。如果把監(jiān)測和執(zhí)法并在一家，是否更有利于執(zhí)法？
　　
　　吳舜澤：你覺得呢？
　　
　　媒體：執(zhí)法人員在現(xiàn)場執(zhí)法中需要用數據說話，一些基層工作人員認為，這種當時當地的證據采集非常重要。但是監(jiān)測單位屬于事業(yè)單位，而執(zhí)法單位以后會作為行政部門，兩家合并可能會有現(xiàn)實困難。但是否可以建立一種配合協(xié)同機制？聽聽你的想法。
　　
　　吳舜澤：你剛才講得很有意思。這是一個方向，但到底是用體制解決還是機制解決？所謂體制解決，就是類似你說的，干脆把兩家合二為一，要動機構；所謂機制解決就是兩家仍為兩個主體，但是通過一些方法讓兩家很好地合作，我們叫做“測管協(xié)同”，《意見》對此也做了安排。
　　
　　媒體：這種可選項是交給試點省份自主選擇嗎？
　　
　　吳舜澤：是的。
　　
　　媒體：對于環(huán)境執(zhí)法來說，始終面臨來自方方面面的干預，通過垂改如何得以解決？
　　
　　吳舜澤：《意見》從干部任免、經費供給等做了安排，垂改之后，地方保護主義對執(zhí)法的干預問題會明顯減少。
　　
　　環(huán)境執(zhí)法機構的地位一直不明確，很尷尬，也是基層反映比較強烈的事情?，F(xiàn)在環(huán)保執(zhí)法機構現(xiàn)場檢查權有了，但是他不能做出行政處罰的決定，不能實施行政強制實施的權力?！兑庖姟访鞔_“依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段”。就是要解決這個問題。其實質就是“依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構獨立的執(zhí)法權”。
　　
　　有幾種辦法可以解決。是結合事業(yè)單位分類改革，將事業(yè)性質的執(zhí)法機構轉為行政機構；第二種類似于重慶的做法，通過《重慶市環(huán)境保護條例》，賦予參公（參照公務員）管理的環(huán)境執(zhí)法機構以現(xiàn)場檢查、行政執(zhí)法、行政處罰的權力。如果是一種委托執(zhí)法，又沒有通過法律法規(guī)的方式解決，做出處罰的主體就是環(huán)保局，那么打官司時候應訴的主體就是環(huán)保局長。
　　
　　媒體：即使擁有執(zhí)法權，執(zhí)法重心下移到縣一級，或許仍然面臨著縣政府領導對環(huán)境執(zhí)法的干預。你怎么看？
　　
　　吳舜澤：《意見》中我們提出：“在全市域范圍內按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機構。”這是很猛的一招，可以做很多文章，包括交叉執(zhí)法、異地執(zhí)法。
　　
　　這也是全文中一次出現(xiàn)“市轄區(qū)”的概念。各個市轄區(qū)環(huán)境相關性比較強，由市統(tǒng)一執(zhí)法，市環(huán)保局長可以拒絕縣領導的無理要求，這樣也避免了執(zhí)法受到干擾。
　　
　　至于執(zhí)法主體問題，以后縣級環(huán)境執(zhí)法大隊到底是用縣環(huán)保分局的章，還是市環(huán)境執(zhí)法支隊的章，還是市局的章，將來會不會市環(huán)境執(zhí)法機構統(tǒng)一管理縣級執(zhí)法機構，這需要試點省份探索。全國性的文件只規(guī)定了“市環(huán)保局直接管理縣級環(huán)保部門”，這給了無限的可能性。
　　
　　鼓勵創(chuàng)新突破
　　
　　媒體：所以我們是鼓勵試點省份根據各自的情況進行不同的探索？
　　
　　吳舜澤：對，特別希望試點地方在一些具體實施的問題，在全國層面沒辦法做出硬性規(guī)定的方面可以勇于嘗試。只要不違反原則，地方做一些創(chuàng)新、突破，都是可以的。我們樂見在頂層設計的指導下，地方在不同方面上的探索發(fā)揚光大。
　　
　　不能走樣的地方，就堅決不能走樣，例如領導干部任免的問題，我們規(guī)定得非常具體。
　　
　　媒體：除此之外，還有哪些具體內容是地方可以自主確定的？
　　
　　吳舜澤：還有很多地方自主確定的內容，例如現(xiàn)有的監(jiān)察上收，到底怎么上收、上收多少人，也是地方可以自選的動作。如果仔細看，你會發(fā)現(xiàn)，文件里說的是職能上收，并非人員上收。
　　
　　試點工作完成，根據文件規(guī)定的期限大概是2017年6月。這個方案雖然寫著是對試點工作的指導意見，但其實把全面推開的東西也都講了。屆時經過總結、評估試點工作情況，報經黨中央、國務院同意然后在全國推開。在全國推開也是成熟一個、備案一個、啟動一個?？傮w來說，到2018年6月，全國全部完成省以下垂改工作。
　　
　　媒體：全面推開以后，上述的地方自選動作還會保留嗎？
　　
　　吳舜澤：可以。將來隨著試點的推進，有地方在編制問題上做了探索，有地方在環(huán)境執(zhí)法問題上做了探索、有地方去探索監(jiān)察機構建立問題，可能形成多個不同的樣板，這樣歸納總結以后，也會提出不同的建議，供后續(xù)第二批改革省份做參照，終形成符合各自省份實際的改革方案。
　　
　　干部使用：有進有出
　　
　　媒體：對于本次垂改，基層反映相當多的是干部上升空間問題，垂直管理后，只能盯著上級環(huán)保部門為數不多的職位。你怎么看？
　　
　　吳舜澤：垂直管理，從過去的經驗來看，對干部個人上升空間和干部隊伍成長，確實存在一定的局限。但是從另一方面看，垂直管理后，干部的專業(yè)性明顯提升，由專業(yè)的人辦專業(yè)的事，對環(huán)保事業(yè)是有好處的。
　　
　　為了解決這一問題，《意見》做了諸多安排。例如，市級環(huán)保局長、副局長除了由省級環(huán)保廳負責提名外，還要會同市級黨委、組織部門進行考察，征求意見，并提交市級黨委政府按照有關規(guī)定程序辦理。這也就是說，市級黨委政府對市環(huán)保局干部任免仍然有一定的發(fā)言權，這也利于環(huán)保系統(tǒng)外的人可以有機會進入環(huán)保部門，而不總是自身內部循環(huán)。
　　
　　媒體：這樣的發(fā)言權如何作用于環(huán)保干部良性循環(huán)問題？
　　
　　吳舜澤：地方政府既然可以推薦有基層工作經驗的干部到環(huán)保部門任職，環(huán)保系統(tǒng)是不是也可以推薦干部去地方政府其他部門任職？這樣也就是為環(huán)保系統(tǒng)干部找到一個“塊”上的出口。
　　
　　你有沒有注意到，在《意見》中專門有一句話：“要注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用。”這句話是到后的時候，經過反復考慮加進去的。這樣的表述也是中央組織部提出來的。
　　
　　媒體：如果地方政府和環(huán)保部門對干部任免發(fā)生爭執(zhí)時，聽誰的？
　　
　　吳舜澤：對于雙重管理干部任免是有規(guī)定的，如果意見不一致，市環(huán)保局長的任命，提請省委組織部進行裁決；副局長任命，由省環(huán)保廳說了算。
　　
　　（原標題:深度解讀：垂直改革不是弱化黨政履責）