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如何認(rèn)識以改善環(huán)境質(zhì)量為核心及環(huán)境質(zhì)量改善與總量減排控制的關(guān)系？

污染物排放總量控制司司長劉炳江：陳吉寧部長在全國環(huán)境保護(hù)工作會議上已經(jīng)把環(huán)境質(zhì)量改善和總量控制之間的關(guān)系闡述得清晰精辟透徹。概括起來說，就是要遵循質(zhì)和量固有的科學(xué)規(guī)律看待這一問題，即質(zhì)量改善與總量控制是全面與局部、目的和手段、紅線和底線之間的關(guān)系。

關(guān)于“全面和局部”的關(guān)系，目前實行的總量減排，按照可統(tǒng)計、可監(jiān)測、可考核的“三可”原則，基于國家設(shè)定的四種污染物減排比例，主要由重點行業(yè)的污染源實行工程減排和淘汰落后產(chǎn)能等來完成。涵蓋的污染物種類、污染源范圍以及削減的力度均不足以支撐環(huán)境質(zhì)量的*。前者是“面”上的問題，后者是一些“點”上的問題，對質(zhì)量改善具有明顯影響的量大面廣流動源和面源涉及的較少，流動源和面源排放量的增加抵消了重點行業(yè)的排放量下降成果，這也是為什么大家感覺總量年年下降而環(huán)境質(zhì)量改善卻不明顯的原因。

      關(guān)于“目的和手段”的關(guān)系，總量控制只是改善環(huán)境質(zhì)量的主要手段之一。以霾為例，其實質(zhì)是能源以煤為主的結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)以重化工為主的結(jié)構(gòu)以及城市粗放型擴(kuò)張和環(huán)境管理等問題的綜合體現(xiàn)，解決霾要綜合應(yīng)用各種手段。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，可倒逼能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城市精細(xì)化環(huán)境管理，發(fā)達(dá)國家解決環(huán)境問題的路徑和手段以及我國蘭州、太原等城市的實踐均如此。目前主要污染物排放量仍處于千萬噸級高位，總量減排仍是改善環(huán)境質(zhì)量的主要手段之一，隨著污染源全面達(dá)標(biāo)排放和環(huán)境質(zhì)量的逐步改善，總量減排就不是主要手段之一，將逐步弱化。

關(guān)于紅線和底線的關(guān)系。“十三五”期間，質(zhì)量改善和總量均為約束性指標(biāo)，是具有法律效力的地方政府必須完成的任務(wù)。國家在“十三五”期間將大力推動五大減排工程，完成總量減排任務(wù)具有一定的基礎(chǔ)；而質(zhì)量改善除了完成這些固定源的重大治理工程外，還要在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及量大面廣的流動源和面源上著力，充分發(fā)揮國家和地方兩個積極性。

質(zhì)量改善是剛性要求的紅線，不能觸碰；總量減排是硬性要求的底線，是zui基本的要求?？偭繙p排考核必須服從質(zhì)量改善考核：質(zhì)量改善和總量減排任務(wù)均未完成，將嚴(yán)格依法問責(zé)；質(zhì)量改善了而總量未完成，將尊重地方的協(xié)同減排，從國家總量指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑，嚴(yán)格執(zhí)行考核辦法。

“十三五”環(huán)保工作的總體思路和主要目標(biāo)

環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤：*高度重視國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃，目前已經(jīng)形成了初稿，并經(jīng)2016年度全國環(huán)境保護(hù)工作會議討論，下階段還要進(jìn)行多輪次對接、專家咨詢論證等工作。

一是把握經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，科學(xué)分析新特征新形勢新挑戰(zhàn)，提出需要遵循的指導(dǎo)思想和基本原則，明確總體思路。“十三五”期間，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是負(fù)重前行的關(guān)鍵期；既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅期，需要緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實施zui嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役。

二是根據(jù)五中全會精神以及生態(tài)文明體制改革總體部署，努力使“十三五”國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃能夠落實五中全會綠色發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，承載更多的內(nèi)容，范圍和視角都有所拓展。其核心在于要充分反映綠色發(fā)展的要求，處理好治標(biāo)與治本的關(guān)系，全過程促進(jìn)綠色發(fā)展，厚植綠色發(fā)展動力，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。

三是堅持改革創(chuàng)新，突出并固化近年來一系列重大思想、理念、戰(zhàn)略，以規(guī)劃部署改革，以改革促進(jìn)規(guī)劃落實，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系及治理能力現(xiàn)代化。規(guī)劃必須充分反映*重要講話和*央*關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新任務(wù)、新要求，充分落實生態(tài)文明體制改革總體方案及配套政策制度精神，目標(biāo)導(dǎo)向在于推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，矯治*以來發(fā)展強(qiáng)保護(hù)弱、一撥人搞發(fā)展另外一撥人搞保護(hù)的不正確理念、認(rèn)識、行為方式、組織機(jī)制、制度體系等，系統(tǒng)重構(gòu)生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)制度。

四是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心做好任務(wù)部署，以好、差兩頭響應(yīng)社會公眾需求，做好持久戰(zhàn)和殲滅戰(zhàn)的統(tǒng)籌平衡，落實、細(xì)化、實化環(huán)境質(zhì)量管理，力爭實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的總體改善。按照五中全會要求，規(guī)劃目標(biāo)制定上要將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)納入約束性指標(biāo)，體現(xiàn)質(zhì)量倒逼、質(zhì)量約束。“十三五”規(guī)劃提出的綠色發(fā)展理念是供給側(cè)改革的一個重點，如何提供的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，是規(guī)劃需要解決的一個重大問題。

五是加大治理力度，統(tǒng)籌運用結(jié)構(gòu)調(diào)整、治污減排、達(dá)標(biāo)排放等多種手段，實施系統(tǒng)治理，科學(xué)治理、治理，抓好一批重大行動和重大工程，綜合施策，形成工作合力和聯(lián)動效應(yīng)。

六是強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動協(xié)同，堅持“山水林田湖生命共同體”理念，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康安全。

新《環(huán)境保護(hù)法》實施年取得了哪些成效？今年作為第二個實施年，有哪些工作重點？

環(huán)境*局長鄒首民：新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，不斷深入推進(jìn)環(huán)保督政，依法嚴(yán)懲惡意環(huán)境違法行為，積極推進(jìn)環(huán)境信息公開，曝光典型案件，推動法律、法規(guī)、政策完善。地方各級政府及有關(guān)部門履行環(huán)保責(zé)任更加到位，企業(yè)環(huán)境守法意識明顯增強(qiáng)，社會環(huán)保法律意識進(jìn)一步提高，公眾參與、社會監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)，地方環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)進(jìn)一步提升，惡意環(huán)境違法行為高發(fā)勢頭得到有效遏制，一批地區(qū)性突出環(huán)境問題得到解決，取得了一定成效。

一是加強(qiáng)環(huán)保督政，推動地方政府責(zé)任落地見效。二是加大約談力度，推動地區(qū)性環(huán)境問題解決。三是加大考核力度，推動重點區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善。四是加強(qiáng)行政*與刑事司法聯(lián)動，堅決打擊惡意環(huán)境違法行為。五是集中整治弄虛作假環(huán)境違法行為。六是深入開展環(huán)境保護(hù)大檢查。七是不斷加大輿論宣傳力度。八是定期公布信訪投訴查處情況。九是積極做好各單項法律修訂，加強(qiáng)與《環(huán)境保護(hù)法》銜接。

 2016年，*環(huán)境*將以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》。一是督促地方全面實施綜合督查，對各級政府及相關(guān)部門履行國家法律、法規(guī)和政策等進(jìn)行監(jiān)督；二是推動污染源全面達(dá)標(biāo)排放，加強(qiáng)固定污染源達(dá)標(biāo)排放監(jiān)管，加大對環(huán)境質(zhì)量影響大的重點行業(yè)整治力度；三是嚴(yán)厲打擊惡意違法排污和造假等違法、違規(guī)行為；四是督促地方環(huán)保部門及時公開環(huán)境行政處罰信息；五是加強(qiáng)環(huán)境*隊伍建設(shè)，加強(qiáng)*稽查，規(guī)范環(huán)境*行為，健全對*人員的正向激勵—逆向約束機(jī)制，強(qiáng)化人員培訓(xùn)和能力建設(shè)。

如何推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察*垂直管理改革？

人事司副司長任勇：實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察*垂直管理，是五中全會作出的重大決策部署，是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新，是環(huán)保系統(tǒng)的一件大事。

按照*的有關(guān)任務(wù)分工要求，*和中編辦會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)推動垂直管理改革工作。*成立了專門的工作組，正在積極開展研究工作。初步設(shè)想是，按照前期準(zhǔn)備、地方試點、全面推進(jìn)的“三步走”路線圖，平穩(wěn)有序推進(jìn)改革工作。在前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，主要是兩項工作：一是下發(fā)一個文件，主要目的是統(tǒng)一思想認(rèn)識，確保改革期間環(huán)保各項工作正常有序開展、任務(wù)切實落實，同時，對機(jī)構(gòu)編制、人員和資金等事項提出明確紀(jì)律要求；二是廣泛調(diào)研、廣泛借鑒、深入研究，為制定改革方案打下堅實基礎(chǔ)。第二階段是年內(nèi)啟動地方試點工作。第三階段是全面鋪開，盡快完成，為抓好“十三五”環(huán)保工作留有空間和時間。

推動垂直管理改革總的想法是要堅持問題導(dǎo)向，把“四個有利于”作為出發(fā)點和落腳點始終堅持。一是有利于推動**強(qiáng)調(diào)的“四個問題”切實得到解決；二是有利于環(huán)保責(zé)任目標(biāo)任務(wù)的明確和分解，關(guān)鍵要正確分解到政府各相關(guān)部門，并確保得到落實；三是有利于調(diào)動*和地方、政府和部門等各方面的積極性，形成合力；四是有利于新老體系的平穩(wěn)過渡，推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展壯大。*個“有利于”是直接目標(biāo)，是*提出的，是根本問題，首先要解決好；其他三個“有利于”是解決了根本問題后，要達(dá)到的效果和避免改革中出現(xiàn)新的問題。zui終目標(biāo)是要通過改革，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供統(tǒng)一、順暢的環(huán)境監(jiān)管體制和制度保障 。

要實現(xiàn)“四個有利于”，推進(jìn)過程中要把握好4個基本原則。一是堅持環(huán)境質(zhì)量屬地責(zé)任，推進(jìn)地方政府履職盡責(zé)。改革不能弱化地方政府屬地責(zé)任，不能出現(xiàn)地方黨委政府履行環(huán)境質(zhì)量改善主體責(zé)任有推卸、淡化的現(xiàn)象。二是堅持發(fā)展與保護(hù)“一崗雙責(zé)”，明確各相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)分工。要讓抓發(fā)展的人同時搞環(huán)保，不是一撥人搞發(fā)展、另外一撥人搞環(huán)保，而是要讓發(fā)展與保護(hù)統(tǒng)籌謀劃、一體推進(jìn)，真正踐行綠色發(fā)展理念。三是堅持監(jiān)管獨立，明確環(huán)保部門對地方政府及其相關(guān)部門環(huán)保履責(zé)的督察職能，增強(qiáng)環(huán)保部門督察和行政*的獨立性和性，讓地方政府及其相關(guān)部門、企業(yè)的環(huán)保責(zé)任切實得到落實。 四是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障和提升改革的綜合效能。垂直管理改革要與十八屆三中、四中、五中全會以及生態(tài)文明建設(shè)“1+6”改革文件部署的各項相關(guān)改革相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)，增強(qiáng)改革的整體性和綜合效能；要強(qiáng)化環(huán)保系統(tǒng)隊伍建設(shè)，提升環(huán)境治理能力水平。

《大氣污染防治行動計劃》工作進(jìn)展如何？

污染防治司副司長汪鍵：“大氣十條”發(fā)布后，*各部門、各?。▍^(qū)、市）高度重視，積極行動，全面推進(jìn)大氣污染治理工作，取得了積極成效。

一方面，通過貫徹落實“大氣十條”，初步確立了以空氣質(zhì)量改善為核心的管理體系。一是落實政府治污責(zé)任，二是出臺配套政策，三是加大資金支持力度，四是修訂《大氣污染防治法》，五是健全協(xié)作機(jī)制，六是嚴(yán)格*監(jiān)督管理。

另一方面，*以來大氣污染防治重點難點任務(wù)取得突破。一是能源結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，二是總量減排進(jìn)展順利，三是VOCs治理取得初步進(jìn)展，四是機(jī)動車污染防治穩(wěn)步推進(jìn)，五是油品質(zhì)量進(jìn)一步提升，六是監(jiān)測預(yù)警體系進(jìn)一步健全。

未來一段時期，是中國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化將繼續(xù)快速發(fā)展，煤炭消費量和機(jī)動車保有量仍將持續(xù)增長，大氣污染防治工作將面臨的壓力。近期，將以貫徹落實“大氣十條”為契機(jī)，重點抓好以下幾方面工作：

一是推動落實“大氣十條”。組織實施“大氣十條”2015年度考核，落實地方人民政府責(zé)任；建立空氣質(zhì)量改善預(yù)警制度，定期通報情況，調(diào)度工作進(jìn)展；實時監(jiān)測信息公開，每月通報城市排名情況。

二是嚴(yán)格環(huán)境*監(jiān)管。深入落實新環(huán)保法和新修訂的大氣法，加強(qiáng)環(huán)境*，繼續(xù)開展專項督查，保持高壓*態(tài)勢。

三是加大綜合治理力度，減少污染物排放。開展SO2、NOx、VOCs、NH3一次顆粒物多污染物協(xié)同控制，進(jìn)行工業(yè)源、移動源、生活源、農(nóng)業(yè)源的全面管理。強(qiáng)化移動源污染監(jiān)管，加快淘汰黃標(biāo)車，實施船舶污染控制。推進(jìn)燃煤鍋爐淘汰，加大京津冀及周邊地區(qū)民用散煤清潔化替代力度。

四是完善區(qū)域大氣污染防治協(xié)作。完善區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，開展區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合*監(jiān)管，統(tǒng)一新建環(huán)境準(zhǔn)入條件，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境信息共享，指導(dǎo)長三角地區(qū)做好G20峰會空氣質(zhì)量保障。

五是妥善應(yīng)對重污染天氣。啟動冬季重污染天氣“削峰”工作，實施水泥鋼鐵工業(yè)冬季錯峰生產(chǎn)、重污染行業(yè)冬季執(zhí)行特別排放限值、減少建筑施工等綜合性措施。建立健全重污染天氣應(yīng)急機(jī)制，落實信息報告制度，加強(qiáng)對應(yīng)急預(yù)案啟動和措施落實情況的監(jiān)督檢查。推動建立東北、成渝、西北和華中區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報中心。

“十三五”時期如何推進(jìn)《水污染防治行動計劃》各項工作？

污染防治司副巡視員陳永清：“十三五”時期，*將認(rèn)真貫徹落實“水十條”，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，健全完善水環(huán)境管理制度體系，強(qiáng)化水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理和固定點源水污染排放監(jiān)督管理，確保“水十條”各項目標(biāo)任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)。全力做好長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀等重大發(fā)展戰(zhàn)略中的水環(huán)境保護(hù)工作，爭取突破。2016年將重點做好以下工作：

一是綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌調(diào)度。協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定實施“水十條”配套政策措施。出臺考核辦法及實施細(xì)則。發(fā)揮全國水污染防治工作協(xié)作機(jī)制、京津冀及周邊地區(qū)、長三角及珠三角區(qū)域水污染防治聯(lián)動協(xié)作機(jī)制作用，促進(jìn)各項任務(wù)落實。配合*，采取PPP模式打包實施一批“水十條”重大項目。

二是加強(qiáng)重大發(fā)展戰(zhàn)略水環(huán)境保護(hù)工作。堅持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略定位，會同有關(guān)部門和地方編制《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。推動《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》實施。

三是編制實施重點流域水污染防治“十三五”規(guī)劃。推動建立科學(xué)化、精細(xì)化的水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系，制定監(jiān)管辦法。針對330個水質(zhì)不達(dá)標(biāo)控制單元，督促地方政府圍繞主要超標(biāo)因子，編制達(dá)標(biāo)規(guī)劃，確保全國地表水好于Ⅲ類水體比例達(dá)66%，劣Ⅴ類水體比例控制在9%。

四是完成《水污染防治法》修訂草案起草。按照生態(tài)文明建設(shè)要求推動修法工作，銜接《環(huán)境保護(hù)法》，全面吸納“水十條”有關(guān)內(nèi)容，力爭在落實地方責(zé)任、加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管、推進(jìn)流域水環(huán)境質(zhì)量管理等方面取得積極進(jìn)展。

五是保護(hù)飲用水水源，防治地下水污染。完善水源年度評估機(jī)制，調(diào)查評估地級及以上城市集中式飲用水水源環(huán)境狀況。制修訂技術(shù)文件，推進(jìn)飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)及信息公開。加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護(hù)。指導(dǎo)各地推進(jìn)地下油罐更新為雙層罐或完成防滲池設(shè)置。

六是聯(lián)合開展城市黑臭水體整治。與*共建黑臭水體管理信息平臺。通過衛(wèi)星遙感、水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)收集、公眾參與、查詢統(tǒng)計等手段掌握治理進(jìn)展，加強(qiáng)監(jiān)管。每半年調(diào)度公布全國黑臭水體信息。督促地級及以上城市公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達(dá)標(biāo)期限。

七是做好近岸海域環(huán)境保護(hù)。編制《近岸海域污染防治工作方案》。組織沿海省市開展重污染入海河流環(huán)境狀況的調(diào)查，完成入海排污口排查登記，確定整治清單，開展重點河口海灣生態(tài)環(huán)境調(diào)查評估。

八是有序推進(jìn)水污染物排放許可管理。在全國造紙企業(yè)發(fā)放排污許可證，推動造紙行業(yè)全面達(dá)標(biāo)排放。指導(dǎo)浙江等試點省份構(gòu)建直接服務(wù)于當(dāng)?shù)厮h(huán)境改善要求的許可證管理模式。