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《國家生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》目前已經(jīng)形成初稿，并經(jīng)2016年全國環(huán)境保護工作會議討論。“十三五”既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是負重前行的攻堅期。與以往的規(guī)劃相比，環(huán)保“十三五”規(guī)劃從邊界到內(nèi)容將有哪些變化和調(diào)整？如何看待這個即將出臺的新規(guī)劃？本期，《生態(tài)》版特約*環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤加以闡釋。

　　環(huán)境質(zhì)量有所改善但問題交織

　　近年來我國污染治理力度，進程加速推進，總體處于環(huán)境質(zhì)量有所改善但問題交織的戰(zhàn)略相持期，表現(xiàn)為四大特征：

　　◎容量超載

　　我國污染物排放逼近或者超過承載，這是我國資源環(huán)境國情的重大判斷。在*粗放發(fā)展模式下，隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，污染物排放增長快、總量大。另外，近年來因生態(tài)空間壓縮破碎、氣象自然等因素導(dǎo)致承載能力總體下降，時空波動加大。分子增加、分母減少導(dǎo)致的容量超載國情短期內(nèi)不會根本扭轉(zhuǎn)，相應(yīng)地生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱性、風險性明顯加大，必須過容量“緊日子”、應(yīng)對硬約束。

　　◎質(zhì)量仍差

　　2015年，全國338個地級及以上城市PM2.5濃度為50微克/立方米，僅76個城市年均值達標。與發(fā)達國家標準相比，我國環(huán)境質(zhì)量仍然很差，生態(tài)環(huán)境成為社會需求強烈的稀缺產(chǎn)品。理論上，要確立提供生態(tài)產(chǎn)品屬于發(fā)展內(nèi)涵、生態(tài)產(chǎn)品具有產(chǎn)權(quán)與價值；實踐上，要主動適應(yīng)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高，社會公眾訴求明顯提升的“新常態(tài)”，環(huán)境質(zhì)量改善成為全面小康社會難度zui大但必須采取綜合措施確保完成的任務(wù)。

　　◎穩(wěn)中趨好

　　主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。全國好Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質(zhì)改善力度非常大；酸雨面積恢復(fù)到20世紀90年代水平，空氣質(zhì)量改善初見成效。但環(huán)境改善的幅度與老百姓的需求有較大差距，甚至與感受有反差，這有認知方式、方法問題，也有環(huán)境監(jiān)測點位關(guān)注國家生態(tài)環(huán)境“大系統(tǒng)”與群眾關(guān)注身邊生活質(zhì)量“小問題”之間“錯位”導(dǎo)致的客觀現(xiàn)實。

　　◎區(qū)域分異

　　我國區(qū)域間工業(yè)化進程、資源能源消耗、環(huán)境稟賦、污染排放強度差異大，不同區(qū)域、流域和城市環(huán)境問題分化，質(zhì)量改善步伐不可能“齊步走”、同步達標，全國960萬平方公里不能靠“一招鮮”或一個“方程式”來解決，全國統(tǒng)一性的總量控制方略要更加服從、服務(wù)于不同區(qū)域差異化環(huán)境問題的解決，必須制定、實施更加精細化的環(huán)境管理政策。

　　辯證認識“十三五”生態(tài)環(huán)境目標

　　要應(yīng)對工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、資源能源消耗、社會發(fā)展等新變化、新轉(zhuǎn)折，需要從四個方面準確把握、深刻分析、辯證認識未來生態(tài)環(huán)境目標：

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　　我國在較低經(jīng)濟發(fā)展水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，經(jīng)濟水平、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)達國家相比具有本質(zhì)區(qū)別。我國能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特征短期改變難，煤占比*在2/3左右，劣質(zhì)煤、散燒煤影響大；而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%。我國提出實行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元；而美國實行PM2.5控制的1996年，人均GDP28000美元左右。因此，要正視因資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同而造成的環(huán)境改善歷程差異。

　　◎全面小康

　　全面建成小康社會的核心要求是環(huán)境質(zhì)量改善。一方面，全面小康是底線型標準，非達標標準或全國總體評價標準。重點應(yīng)在“兜底”“補短板”，需要將問題控制在較低、社會能接受的水平，但實際上全國不少區(qū)域質(zhì)量目標應(yīng)高于此。另一方面，老百姓更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過程。相對于大江大河，老百姓更關(guān)注身邊環(huán)境問題，如小河小汊黑臭、灰霾控制、安全飲水等。因此，要響應(yīng)群眾呼聲，將環(huán)境改善的視角和側(cè)重點做相應(yīng)調(diào)整，大小并重、提高針對性。

　　◎總體改善

　　相比于以往的定性表述，十八屆五中全會提出要實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標，是指全國尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度會有一個質(zhì)變。從穩(wěn)中趨好變?yōu)榭傮w性改善，需要未來五年做艱巨的努力。特別是老百姓對環(huán)境質(zhì)量改善的認可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會共治的環(huán)境治理新體系，并采取多重措施，實現(xiàn)重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。

　　◎質(zhì)量核心

　　十八屆五中全會提出將PM2.5等環(huán)境質(zhì)量指標納入約束性控制，這是一個重大信號。從過去十年單一的主要污染物排放總量約束，到“十三五”期間新增環(huán)境質(zhì)量指標約束，標志著環(huán)境保護階段和治理要求發(fā)生戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。把環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標和環(huán)保工作的核心，是問題導(dǎo)向的結(jié)果，符合公眾需求，也符合環(huán)保發(fā)展規(guī)律。在對比不樂觀的情況下，要讓公眾認同全面小康和總體改善，必須在久久為功的同時，把握階段性戰(zhàn)略重點，在“十三五”期間打好若干彰顯力度和成效的攻堅戰(zhàn)，解決大氣、水、土壤三大領(lǐng)域若干“刺兒頭”性問題，增加綠色產(chǎn)品有效供給。

　　將改革藍圖具體化為施工圖

　　要瞄準問題，突出重點，轉(zhuǎn)變方式，將頂層設(shè)計和改革藍圖具體化為施工圖，把以環(huán)境質(zhì)量為核心的“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃謀劃好，任務(wù)部署好。

　　以三大行動計劃為核心，做深做細做實環(huán)境質(zhì)量管理。穩(wěn)步推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實行國家考核、國家監(jiān)測的事權(quán)財權(quán)重大調(diào)整，積極推動環(huán)保督政巡視，實施生態(tài)環(huán)保黨政同責……這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有的堅實基礎(chǔ)。“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃將空氣質(zhì)量改善目標要求分解到338個城市，水環(huán)境質(zhì)量目標分解到1900個控制單元，各地方都能對號入座、認領(lǐng)任務(wù)要求，實施績效考核和責任追究，切切實實把大氣、土壤與水三大污染防治行動計劃變成一個操作性強的“施工圖”。

　　加大環(huán)境治理力度，提高治污成效。十八屆五中全會倡導(dǎo)綠色富國、綠色惠民，要求在實現(xiàn)綠色化底線要求的同時，推動形成“綠色即發(fā)展”的內(nèi)生機制。要做硬空間、紅線、準入等環(huán)境宏觀調(diào)整，增量生態(tài)化改造和綠色新增長點培育并重，資源能源消耗控制與治污減排同步，在治標的同時加大治本力度。同時，環(huán)境治理要“穩(wěn)、準、狠”。這個“準”字特別重要，由地方根據(jù)差異化環(huán)境問題提出針對性、有效性措施，實施多污染物協(xié)同控制，讓一部分區(qū)域達標，其他區(qū)域明顯改善。

　　重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和機制。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，就要實行zui嚴格的環(huán)境保護制度。兩條制度鏈條很重要，其一是督政體系。我國*存在保護弱、發(fā)展強，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護，這種負向激勵制度不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。要發(fā)揮機制體制優(yōu)勢，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實行發(fā)展與保護“一崗雙責”，倒逼地方黨委政府積極主動地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。其二是督企體系。綜合運用環(huán)境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責等制度，落實企事業(yè)單位的主體責任，將所有固定污染源納入監(jiān)管范圍，實施行業(yè)化、系統(tǒng)性、精細化的全過程管理。