| 環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任*研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。對(duì)環(huán)保政策的研究集中在保護(hù)地、環(huán)境與健康等綜合性較強(qiáng)的領(lǐng)域，主持的課題包括環(huán)境與健康管理體制機(jī)制改革研究、主體功能區(qū)劃相關(guān)人口戰(zhàn)略研究以及國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“自然保護(hù)區(qū)適應(yīng)性經(jīng)營(yíng)技術(shù)"、“荒漠化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相互影響"等。 ◆本報(bào)記者李瑩 中國(guó)環(huán)境報(bào)：全面建成小康社會(huì)是當(dāng)前我國(guó)一項(xiàng)重大任務(wù)。**去年兩會(huì)在參加貴州代表團(tuán)審議時(shí)指出：“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。"很多地方都在探索設(shè)置全面小康指標(biāo)，環(huán)境指標(biāo)是其中的重要方面。但我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中存在著兩個(gè)反差：污染防治與環(huán)境質(zhì)量的反差，環(huán)保工作績(jī)效與公眾環(huán)境感受的反差。反差的具體情況怎樣？真實(shí)的情況又怎樣？ 蘇楊：當(dāng)前確實(shí)存在部分公眾和媒體的說(shuō)法與面上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的情況存在反差的問(wèn)題。 *從2010年起，在*財(cái)政專項(xiàng)資金的支持下，開(kāi)展了中國(guó)民生指數(shù)研究。這一研究堪稱迄今這方面zui全面的研究，包括客觀和主觀兩個(gè)部分，其中的主觀指標(biāo)調(diào)查包括全國(guó)zui大的5萬(wàn)多個(gè)樣本的調(diào)查和近1萬(wàn)個(gè)樣本的入戶調(diào)查。 環(huán)境保護(hù)指標(biāo)是民生指數(shù)的客觀指標(biāo)中4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)之一，以環(huán)境治理指標(biāo)為主，包括空氣質(zhì)量、垃圾處理、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市綠化水平以及農(nóng)村改水改廁等人居環(huán)境的各方面，與生態(tài)相關(guān)的指標(biāo)僅包括森林覆蓋率。 主觀指標(biāo)主要是調(diào)查獲得的對(duì)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)工作的滿意度，包括對(duì)目前居住地環(huán)境狀況的總體評(píng)價(jià)和對(duì)過(guò)去一年政府在環(huán)保方面的相關(guān)工作感受兩方面。這兩方面的評(píng)價(jià)都有6個(gè)選擇枝，內(nèi)容為從“很好"到“很不好"程度不同的5種選項(xiàng)和“不清楚"。 從連續(xù)5年的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，有兩方面重要結(jié)論：一是環(huán)保指標(biāo)，尤其是主觀指標(biāo)，在民生各項(xiàng)指標(biāo)中居于中游，且認(rèn)為環(huán)境質(zhì)量在改善的多于其他認(rèn)識(shí)的，這與擁有主流話語(yǔ)權(quán)的人群（如北京、上海等地的居民和媒體）的說(shuō)法大相徑庭。全國(guó)的環(huán)保工作從全國(guó)人民的評(píng)價(jià)來(lái)看，還是有善可陳的，還是在改進(jìn)的；二是各地對(duì)環(huán)保在民生中的地位評(píng)價(jià)有較大差異。 中國(guó)環(huán)境報(bào)：您剛剛提到，北京、上海等地主觀與客觀環(huán)境質(zhì)量存在較大差異，其他地方的情況如何？ 蘇楊：具體來(lái)說(shuō)，對(duì)比主客觀指標(biāo)得分，我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境領(lǐng)域客觀指標(biāo)方面，東部和中部高于全國(guó)，東北和西部低于全國(guó)。 從靜態(tài)來(lái)看，環(huán)保主、客觀指標(biāo)結(jié)果相差較大的地區(qū)包括兩類：一是實(shí)際人居環(huán)境質(zhì)量較好且經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境實(shí)際情況多好于公眾感受，環(huán)保主觀指標(biāo)排名大大低于客觀排名。例如，環(huán)保客觀指標(biāo)排名高于主觀指標(biāo)排位，且兩項(xiàng)指標(biāo)排名差距zui大的是人均GDP水平zui高的天津、北京、上海、廣東等地，其中主觀*31位的天津市客觀排名是第6位，主客觀排名相差25個(gè)位次；北京和廣東主客觀排名相差18個(gè)位次。 二是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境實(shí)際情況不如公眾感覺(jué)，環(huán)境主觀指標(biāo)排名大大高于客觀指標(biāo)排名。 從動(dòng)態(tài)來(lái)看，對(duì)各省進(jìn)行環(huán)保主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)變化對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量變好的地區(qū)往往沒(méi)有出現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境的感覺(jué)同步變好，環(huán)境質(zhì)量的改善與主觀感覺(jué)缺乏同步性甚至一致性。例如，上海市環(huán)境客觀指標(biāo)排名*二，即環(huán)境改善情況*二，但公眾主觀感受*29位。這也表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然環(huán)境質(zhì)量改善，但公眾感受并不明顯，環(huán)境改善的任務(wù)和壓力都很重。 總之，公眾主觀感受與客觀環(huán)境質(zhì)量變化之間的關(guān)系概括為以下3方面：首先，民生指數(shù)環(huán)保部分與總體的民生主觀指數(shù)有著很強(qiáng)的相關(guān)性。這說(shuō)明，對(duì)于環(huán)境的感受在較大程度上影響公眾的幸福感。 其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多存在客觀環(huán)境好而主觀感覺(jué)差的情況，欠發(fā)達(dá)地區(qū)反之。這說(shuō)明公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善速度的需求會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速上升。 第三，環(huán)保主觀指標(biāo)可以清晰反映公眾對(duì)環(huán)保工作的需求優(yōu)先序，因此環(huán)保相關(guān)工作的重點(diǎn)必須參考公眾意愿。例如，在發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)將改善空氣質(zhì)量放在更重要的位置。 從民生指數(shù)的主客觀指標(biāo)對(duì)比分析中，可以發(fā)現(xiàn)在某些方面環(huán)保領(lǐng)域的“兩個(gè)反差"的確存在，但并沒(méi)有一些公眾人物認(rèn)為的那么嚴(yán)重。 中國(guó)環(huán)境報(bào)：前面說(shuō)的反差是存在的。這種反差是什么原因造成的？ 蘇楊：首先，環(huán)?？陀^指標(biāo)的變化印證了我們?cè)凇笆晃?末期分析得出的結(jié)論——中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)是穩(wěn)中有好但改善緩慢，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求速度在快速上升，正是客觀的環(huán)境改善緩慢與人民的需求快速上升出現(xiàn)了巨大的反差，才直接導(dǎo)致“兩個(gè)反差"。 這說(shuō)明我國(guó)環(huán)境問(wèn)題對(duì)社會(huì)的影響已經(jīng)發(fā)生了重大的變化：社會(huì)公眾由過(guò)去對(duì)環(huán)境問(wèn)題知之甚少或無(wú)暇顧及，逐步轉(zhuǎn)變到十分關(guān)注。正如《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五"規(guī)劃》中提到的那樣，“人民群眾環(huán)境訴求不斷提高，突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)量居高不下，環(huán)境問(wèn)題已成為威脅人體健康、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一"。 在越發(fā)達(dá)的地區(qū)，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越高，環(huán)境污染事件的公眾關(guān)注度高，易引發(fā)群體性事件，相關(guān)賠償成本和維穩(wěn)成本高。這種情況下，環(huán)保相關(guān)工作不足的影響很容易凸顯出來(lái)。 第二，環(huán)境質(zhì)量絕非只與環(huán)保工作相關(guān)，更非環(huán)保部門(mén)所能控制。環(huán)境質(zhì)量涉及方方面面，環(huán)保工作只是其中一個(gè)方面，未端治理更是其中“遲到的、被動(dòng)的、低效的"方面。1973年提出的我們認(rèn)為迄今仍是zui科學(xué)的環(huán)保工作方針，其主要工作基本在環(huán)保部門(mén)職責(zé)以外（“全面規(guī)劃、合理布局；綜合利用、化害為利"），環(huán)保部門(mén)也難以協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)（目前只能主要通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)起到前置協(xié)調(diào)作用）。換言之，沒(méi)有各部門(mén)的合力，就沒(méi)有改善環(huán)境質(zhì)量的合力。 第三，環(huán)保工作未抓住重點(diǎn)。目前，環(huán)保部門(mén)的主要工作目標(biāo)是主要污染物的總量減排，而與群眾感覺(jué)和人體健康關(guān)系密切的污染物（重金屬、有毒有害有機(jī)物、2012年前的PM2.5等）的分區(qū)域控制，并不是環(huán)保工作的重點(diǎn)，環(huán)保部門(mén)內(nèi)設(shè)的環(huán)境與健康管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有成為環(huán)保工作的信號(hào)部門(mén)。 第四，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的指標(biāo)并不完善，難以全面反映群眾感受。例如，一些對(duì)群眾環(huán)境感受影響較大的污染物尚未納入監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，一些污染物的允許閾值設(shè)置也不盡合理，且許多地方監(jiān)測(cè)能力有限，難以全面監(jiān)測(cè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的污染物。 中國(guó)環(huán)境報(bào)：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)"。讓公眾感受到環(huán)境質(zhì)量的改善是小康社會(huì)的應(yīng)有之義。小康環(huán)境指標(biāo)在設(shè)置時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善與公眾感受同步？ 蘇楊：中國(guó)環(huán)保工作過(guò)去40余年的教訓(xùn)之一就是：環(huán)保部門(mén)強(qiáng)調(diào)“物的管理"（污染物）而忽視“人的風(fēng)險(xiǎn)"（人群環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)公眾感覺(jué)），環(huán)保相關(guān)部門(mén)承擔(dān)著諸多工作但并不對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這樣改善環(huán)境保護(hù)工作的難度就很大。 而且，目前一些人對(duì)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)有偏差：環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)主要是點(diǎn)上的風(fēng)險(xiǎn)，是與面上的總量管理結(jié)合，在全面的環(huán)境質(zhì)量改善前的*環(huán)境管理方式，應(yīng)該是總量管理與健康風(fēng)險(xiǎn)管理的結(jié)合。 例如，產(chǎn)生健康風(fēng)險(xiǎn)的多數(shù)特征污染物，并非隨處皆有，而與特征污染源緊密關(guān)聯(lián)。如有了印染廠，才可能有苯胺帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，那在印染廠周邊集中控制苯胺的風(fēng)險(xiǎn)即可。這與面上對(duì)常規(guī)污染物的總量管理結(jié)合起來(lái)，就可以既抓了全面工作，又管住了局部健康風(fēng)險(xiǎn)。 泛泛地提改善環(huán)境質(zhì)量，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)工，也沒(méi)有抓住重點(diǎn)。何況，目前的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污染物均是按*有效暴露考慮的，從醫(yī)學(xué)角度而言存在漏洞。 例如，貴州的赫章，如果按環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，其土壤鎘嚴(yán)重超標(biāo)。但通過(guò)人群流行病學(xué)調(diào)查，當(dāng)?shù)匕喘h(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（也是國(guó)標(biāo)）卻不能被劃為鎘污染區(qū)，這是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐闹饕魑锿炼?、玉米等?duì)土壤鎘的吸收效率遠(yuǎn)低于水稻，土壤鎘與人群之間并沒(méi)有有效的暴露渠道。 中國(guó)環(huán)境報(bào)：泛泛地提改善環(huán)境質(zhì)量不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)工，也沒(méi)有抓住重點(diǎn)。那么在小康指標(biāo)設(shè)置時(shí)，應(yīng)抓住哪些重點(diǎn)？ 蘇楊：由于全面建成小康社會(huì)與“十三五"規(guī)劃時(shí)期上的一致性，我們認(rèn)為，全面小康環(huán)保指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)與環(huán)保領(lǐng)域的“十三五"規(guī)劃銜接起來(lái)。 首先，要以公眾感覺(jué)為指揮棒完善小康指標(biāo)。對(duì)各級(jí)政府而言，在小康社會(huì)環(huán)境指標(biāo)設(shè)置時(shí)，不僅要關(guān)注客觀水平的高低，同時(shí)要關(guān)注公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)健康風(fēng)險(xiǎn)的感知方式和滿意程度，并用多種手段及時(shí)將公眾關(guān)心的環(huán)境質(zhì)量變化告知公眾。 其次，應(yīng)將人群健康風(fēng)險(xiǎn)納入指標(biāo)體系，并以此為指揮棒轉(zhuǎn)變環(huán)保工作重點(diǎn)并加強(qiáng)環(huán)保相關(guān)工作。鑒于公眾主觀感知與客觀情況之間的差異，不能*跟著感覺(jué)走，而要以客觀的人群健康風(fēng)險(xiǎn)為指揮棒來(lái)調(diào)整環(huán)保部門(mén)的工作重點(diǎn)，即根據(jù)人群健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分區(qū)分級(jí)管理，使環(huán)保工作具有針對(duì)性。尤其是阻斷暴露渠道較難的污染物（如大氣污染物PM2.5），需要加強(qiáng)暴露環(huán)節(jié)其他方面的風(fēng)險(xiǎn)管理，不僅相關(guān)工業(yè)污染源只能布置在遠(yuǎn)離人群的區(qū)域，針對(duì)人群的健康教育、針對(duì)性體檢工作也應(yīng)加強(qiáng)。 第三，將主觀環(huán)境質(zhì)量變化納入小康指標(biāo)體系。主觀和客觀兩方面的環(huán)境質(zhì)量改善，涉及規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)保、建設(shè)、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、宣傳、教育等多個(gè)部門(mén)。如果僅僅以環(huán)保部門(mén)的減排工作績(jī)效、建設(shè)部門(mén)的污水和垃圾處理率、*門(mén)的農(nóng)村改水率等工作任務(wù)來(lái)實(shí)行過(guò)程考核，既難以快速提高環(huán)境質(zhì)量，也難以形成齊抓共管環(huán)境的合力。所以，應(yīng)利用環(huán)保指標(biāo)，在工作任務(wù)拆解后考核相關(guān)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)結(jié)果考核，督促有關(guān)部門(mén)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到與群眾感受相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量改善上來(lái)，并實(shí)現(xiàn)主動(dòng)的部門(mén)協(xié)調(diào)。 | 
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